湖南省长沙市人民政府办公厅


长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市民用建筑节能管理办法》的通知

长政办发〔2010〕24号


各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
　　《长沙市民用建筑节能管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 长沙市人民政府办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年十二月二十七日


长沙市民用建筑节能管理办法


　　第一条　为加强民用建筑节能管理，降低民用建筑物的使用能耗，提高能源利用效率，建设资源节约型和环境友好型社会，根据《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国建筑法》、《民用建筑节能条例》、《湖南省民用建筑节能条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本市行政区域内新建民用建筑节能、既有民用建筑节能改造、民用建筑用能系统运行节能、可再生能源在民用建筑中的应用及其监督管理活动，适用本办法。
　　第三条　本办法所称民用建筑，是指居住建筑、国家机关办公建筑和商业、服务业、教育、卫生等其他公共建筑。
　　本办法所称民用建筑节能，是指民用建筑在规划、设计、建造和使用过程中执行建筑节能标准，合理设计建筑围护结构的热工性能，采用新型墙体材料、节能产品和设备以及利用可再生能源，加强建筑物用能设备的运行管理，提高采暖、制冷、照明、通风、给排水等系统的运行效率，在保证建筑物使用功能和室内热环境质量的前提下，降低建筑能源消耗，合理、有效地利用能源的活动。
　　本办法所称用能系统，是指与建筑物配套安装使用的用能设备和设施。
　　第四条　市建设行政主管部门负责本市行政区域内民用建筑节能的监督管理工作。
　　县（市）人民政府的建设行政主管部门，负责本辖区内民用建筑节能的监督管理工作。
　　发改委、工信委、科技局、财政局、城乡规划局、统计局、质监局等行政管理部门，应当按照各自职责做好民用建筑节能管理工作。
　　第五条　市建设行政主管部门应当加强对民用建筑节能工作的领导，组织编制民用建筑节能专项规划，建立民用建筑节能年度目标考核制度。
　　第六条　对尚未制定国家、行业和地方节能标准的建筑领域，市建设行政主管部门应当根据本市实际情况，组织制定本市民用建筑节能技术规范。
　　第七条　市建设行政主管部门应当按照国家、省有关规定建立民用建筑节能设计审查、建筑节能产品（材料）和建筑节能验收管理制度。
　　第八条　按规定实行审批或核准制的投资项目，建设单位应在报送可行性研究报告或项目申请报告时，一同报送节能评估文件提请审查或报送节能登记表进行登记备案。
　　按规定实行备案制的投资项目，应依据省政府有关规定进行节能评估和审查。
　　未按规定进行节能审查，或节能审查未获通过的固定资产投资项目，项目审批、核准机关不得审批、核准，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。
　　第九条　市、县（市）规划行政管理部门编制城市详细规划时，应当在建筑物的布局、体形、朝向、采光、通风和绿化等方面综合考虑能源利用和建筑节能的要求，并在依法对民用建筑进行规划审查时，应当就设计方案是否符合民用建筑节能强制性标准征求同级建设行政主管部门的意见。建设行政主管部门应当自收到征求意见材料之日起10日内提出意见。征求意见时间不计算在规划许可的期限内。
　　对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得颁发建设工程规划许可证。
　　第十条　鼓励和扶持民用建筑项目采用太阳能、地热能、浅层地能、生物质能等可再生能源。
　　2万平方米以上的大型公共建筑和国有投资项目，建设单位应当选择一种以上合适的可再生能源，用于采暖、制冷、照明和热水供应等。建设可再生能源利用设施应当与建筑主体工程同步设计、同步施工、同步验收。
　　新建居住建筑12层以下（含12层）具备条件的应当统一设计和安装太能能热水系统。
　　鼓励新建居住建筑12层以上在技术经济和环境条件允许的情况下统一设计和安装太阳能热水系统。
　　因特殊原因不能采用可再生能源的应当报市建设行政主管部门审核认定。
　　第十一条　建设单位应当按照民用建筑节能要求和建筑节能标准来委托工程项目的设计与施工。
　　设计单位应当按照建筑节能强制性设计标准、规范和节能技术的要求进行民用建筑工程项目的方案设计、初步设计和施工图设计。
　　施工图审查机构应当按照建筑节能强制性设计标准、规范和节能技术的要求对施工图设计文件进行节能专项审查。未经审查或经审查不符合建筑节能设计标准强制性规定的施工图设计文件不得使用，建设行政主管部门不得颁发施工许可证。经审查合格的施工图设计文件确需设计变更，应按规定程序重新报施工图审查机构审查。
　　施工单位应当按照审查合格的施工图设计文件和建筑节能施工技术规程的要求进行施工，不得擅自变更。
　　监理单位应当按照审查合格的施工图设计文件和建筑节能技术标准的要求实施监理；发现施工单位不按照民用建筑节能强制性标准施工的，应当要求施工单位改正；拒不改正的，应当及时报告建设行政主管部门。
　　质量检测机构应当按照《建设工程质量检测管理办法》要求与建筑节能相关标准进行检测，对其检测数据和检测报告的真实性和准确性负责。
　　第十二条　建设单位应在施工现场公示民用建筑节能工程的节能性能、节能措施和保护要求等节能信息。
　　房地产开发企业应在商品房销售现场公示所售商品房的能源消耗指标、节能措施和保护要求、保温隔热工程保修期等信息，并在商品房买卖合同和住宅质量保证书、住宅使用说明书中载明，对其真实性负责。
　　第十三条　建设单位在组织竣工验收时，应当对建筑节能的实施情况进行验收，并在竣工验收报告中注明建筑节能的实施内容，同时提交符合建筑节能标准的检测报告。对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得出具竣工验收合格意见。
　　新建民用建筑在竣工验收时，中央空调系统、生活热水、电梯、照明等重要用能系统要纳入民用建筑节能的验收。
　　第十四条　建设工程质量监督机构应加强对建筑节能工程的实体质量和相关工程质量控制资料的监督检查，督促各方责任主体履行质量责任，确保工程质量；在提交的建设工程质量监督报告中，提出有关建筑节能的监督意见。对达不到民用建筑节能标准的建筑工程应限期整改，整改后重新组织验收。
　　第十五条　建设单位在工程竣工验收合格后应及时向物业服务企业移交工程建筑节能相关技术文件。建筑物所有权人、使用权人或者受委托的物业服务企业应当按照建筑节能规定，对建筑的围护结构和用能系统进行日常维护，不得人为损坏；发现损坏的，应当及时予以修复或者更换。
　　第十六条　民用建筑所有人或者使用人在对已采取节能措施的民用建筑进行使用、装修、改造和维护时，不得擅自改变建筑物的节能围护体系和节能设施，降低建筑节能标准。
　　第十七条　鼓励既有居住建筑的所有权人或者使用权人使用太阳能、浅层地能等可再生能源，物业服务企业和民用建筑管理单位应当为其安装设备设施提供便利条件。
　　鼓励既有建筑节能改造优先采用遮阳、通风、照明等低成本改造措施。
　　实施既有建筑节能改造，应当制定节能改造方案，并经充分论证，编制施工图设计文件，经施工图审查机构审查合格后，组织施工。改造完成后，应当按照民用建筑节能工程验收规范进行验收。
　　第十八条　市建设行政主管部门应协同市统计部门建立民用建筑能耗和节能信息统计制度。
　　第十九条　建设行政主管部门应会同相关部门开展国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设，建立能耗监测平台，对建筑物进行能耗统计、能源审计，并对建筑物能效进行公示。
　　国家机关办公建筑和大型公共建筑所有权人、使用权人或者其委托的物业服务企业应当建立健全民用建筑节能管理制度和操作规程，明确节能工作岗位责任，加强对建筑用能系统的监测、维护，配合安装和负责维护能耗分项计量装置，保证用能系统的运行符合国家、行业和地方的建筑节能标准要求。
　　第二十条　新建和实施节能改造的国家机关办公建筑、大型公共建筑和建筑节能示范工程、绿色建筑示范工程，应当按照国家有关规定进行能源利用效率测评和标识，并将测评结果予以公示，接受社会监督。
　　鼓励其他民用建筑进行能源利用效率测评和标识。
　　从事民用建筑能源利用效率测评的机构，应当具备国家规定的专业人员和检测设备等条件，出具的测评报告应当真实、完整。
　　第二十一条　民用建筑工程在设计、施工、装修、维护、改造过程中，禁止采用不符合建筑节能标准的建筑材料和建筑用能设备、产品、技术、工艺，禁止使用或者限制使用列入国家和本省禁止、限止使用目录的材料、产品、施工工艺和技术。
　　鼓励研究开发和推广使用新型建筑节能墙体材料，采用高于现行建筑节能标准的建筑材料、用能系统及其相应的施工工艺和技术，开展建筑节能科学研究和技术开发，在建筑活动中推广应用节能型的建筑材料、用能系统及其相应的施工工艺和技术，促进可再生能源的开发利用。
　　第二十二条　县级以上人民政府及其有关主管部门应当加强民用建筑节能的宣传、教育和民用建筑从业人员的专业技术培训，提高从业人员的专业技术水平。
　　广播、电视、报纸、网络等大众传播媒体应当加强对民用建筑节能法律、法规、标准及其他有关知识的宣传，并对民用建筑节能情况进行舆论监督。
　　公民应当增强节能意识，养成良好的节能习惯。
　　第二十三条　市、县（市）人民政府设立建筑节能专项资金用于支持民用建筑节能的科学技术研究和标准制定、既有建筑的节能改造、绿色建筑推广、可再生能源的应用，以及民用建筑节能示范工程、节能项目的推广。
　　新型墙体材料专项基金应安排专门款项用于新型节能墙体材料的研究开发和推广应用。
　　民用建筑节能工程项目依法享受税收优惠。
　　第二十四条　对在民用建筑节能工作中作出突出贡献的单位和个人，按照国家、省、市有关规定给予表彰和奖励。
　　第二十五条　违反本办法规定，依据相关法律、法规和规章规定应予处罚的，从其规定。
　　第二十六条　本办法自2011年2月1日起施行。


　
　


论权力机关对行政立法的监督

郑州大学法学院 杜心付 林继昌


内容提要：行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政
规章的活动。由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法、所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。本文着重从权力机关入手，对权力机关对行政立法进行监督从原因、模式、监督过程中存在的问题、我国行政立法监督的完善等几个方面作了探讨。
关键词：行政立法 行政立法的监督 权力机关

一、对行政立法进行监督的原因
(一)防止行政机关越权立法和监督用立法权
国家行政机关从属于国家权力机关，是受权机关，本身并没有固定的立法权，故所有行
政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立
法主体，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之范围不能超越授权机在所
授予之范围，否则便属于越权立法和滥用立法权。在我国，具有行政立法权的机关是国务院、
国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批
准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权，因而不具有行政立法主体资格。
我国宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。《宪法》第90条第2款规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。这一规定就说明，国务院和国务院各部委的行政立法权来源于宪法和法律，是基于宪法和法律的授权而产生的，没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而，在行政立法的实践中，由于立法主体繁多，如国务院有近30个部委，全国有32个省、自治区、直辖市人民政府，28个省、自治区人民政府所在地的市和18个国务院批准的较大的市都具有行政立法权。这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别，在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域范围内利益来考虑如何进行立法，缺少纵向与横向的协调性。如果不对其立法活动进行有效的监督，其结果可能会出现如下情况：一是超越了自己的立法权限进行立法；二是所立之法与宪法或法律相抵触；三是出现部门之间所立之法，不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象；四是所立之法规范的对象超出了本部门所管辖之范围。前两种情况必然导致所立之法无效和被撤销，后两种情况会导致立法、执法的混乱。这正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止”。因而只有对行政立法进行监督，包括以整个立法过程的监督，才能防止行政机关越权立法和滥用立法权。
(二)有利于规范立法程序，使行政机关立法规范化。
行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式
和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政
立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几
个步骤。但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活
动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范，质量不
高的现象很普遍。例如，在规划阶段一些地方政府不从整国民经济和发展计划考虑，而只考虑本地区的利益；在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与；在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。这样制定出的法必然是不健全、不完善、质量不高，缺少可操作性。鉴于此，国务院于2001年底颁布了《行政法规制定程序条例》自2002年1月1日施行。它专门规定了行政法规制定程序的有关事项。该《条例》第一条规定：为了规范行政法规制定程序，保证行政法规质量，根据宪法、立法法、国务院组织法的有关规定，制定本条例。这就明确规定了该条例的目的。该《条例》第五条对行政立法的语言规范作了规定。第五条规定，行政立法应当备而不繁，逻辑严密、条文明确、具体，用语准确、简洁、具有可操作性。该《条例》第十七条对审查事项作了规定。第十七条规定，国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：(1)是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；(2)是否符合本条例第十一条的规定；(3)是否与有关行政法规协调、衔接；(4)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；(5)其他主要审查的内容。《行政法规制定程序条例》明确规定了权力机关对行政立法审查监督的有关事项使我国行政机关的立法程序进一步走向了规范化。
(三)有利于保护公民和有关组织的合法权益
由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，具有普遍约束力和强制执行力，如国务院制定的行政法规，国务院各部委制定的行政规章在全国范围内具有普遍的效力，省、自治区、直辖市内制定的地方性法规在本行政区内具有普遍效力，故一旦它们违法或不适当，将会对公民和有关组织的权益造成广泛的和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，即行政主体处于绝对优势地位，而行政相对方处于弱势地位，因此行政立法一旦存在缺陷，将直接损害行政相对方的权益。故必须对行政机关所立之法进行监督和审查。对行政立法进行监督的过程，既是维护行政主体权威和尊严的过程，又是保护行政相对方的合法权益的过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益受到损害，事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法权益得到救济。
二、权力机关对行政立法的监督
由于行政立法是基于授权而产生的，因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。 我国没有统一的授权法，但《立法法》的出台在某方面弥补了这方面的不足。在国外，为了有效地控制行政立法，多数国家的立法机关还规定了严格的监督控制方式来达到对行政立法进行监督的目的。 下面分别论述：
(一)国外权力机关对行政立法监督的概况
在国外，有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会。其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在美国，美国宪法及其后的修正案或其他联邦法律，并没有直接规定国会如何监督行政机关所发布的命令。美国国会最初采用“立法否决”方式来监督行政命令。所谓立法否决指行政机关制定的行政命令根据国会的授权，它必须在一定期限内没有被国会的任何一院或两院否决，该行政命令才具有效力。 这就是说国会在授予行政机关制定命令的同时保留了批准或否决行政机关根据行使授权的行为的权力。但是美国最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否决方式的合宪性。法院认为，国会保留立法否决权是违反宪法的，因而是无效的。现在美国国会主要是利用直接调查权，以明确行政命令是否侵犯立法权。在英国，议会制定的法律对授权立法可能作出的规定有三种： 第一，母法可能规定，法律文件一旦制定，就应当提交议会两院或者提交下院。第二，母法可能会规定，法定文件应不发服从议会的批准决定程序。英国议会对法定文件有两种批准程序，按照第一种批准程序，法定文件立即生效，但它是否继续有效，要靠议会两院的后来批准决定。按照第二种批准程序，法定文件以草案形式提交给议会，在议会没有作出批准决定前不得生效。第三，法定文件可能根据议会的消极决定程序而得到制定。这种程序也有两种形式：第一种程序是法定文件在提交议会时即具有效力，但要受议会两院撤销程序控制，第二种程序是法定文件以草案形式提交议会，如果议会在一定期限内没有撤销提交的法定文件，则法定文件生效。在德国，议会监督授权立法的方式都规定在授权母法中，其主要审查方式有四种：第一，提交议会。德国的某些法律规定行政机关有义务将依本法授权制定的行政法规送交议会；第二，听证权之保留。即立法机关在母法中规定，行政机关依本授权法授权所制定的行政法规，在没有经过议会听证程序前，不得公布：第三，废弃请求权之保留，即立法机关关于母法中的规定，行政机关有义务将依据本法之授权所制定的行政法规，于公布后送交议会审查，议会保留事后请示行政机关废弃命令的权力：第四，同意权之保留，即立法机关在母法中规定，行政机关依据本法制定的行政法规应先送交议会，在议会同意后才能生效。
(二)我国权力机关对行政立法的监督
在我国，中央一级的权力机关是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。我国宪法规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。就行政立法而言，全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法过程，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。
权力机关对行政立法的监督形式有两种：
1、事前监督。指权力机关对行政机关的立法活动在所立之法效力之前所进行的监督。这是最主要的立法监督形式，主要针对授权立法而言的。可以从以卜几个方面考虑：①行政机关是否具备行政立法主体资格。只有具备行政立法主体资格，才能进行相应的行政立法活动。我国具备行政立法主体资格的有国务院、国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府。省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府。②是否在立法权限范围内行使立法权。行政机关行使行政立法权，必须是在授权范围内进行，不能超越法律所规定的权限范围。同时授权应是有严格的限制，不能无限制的授权，否则造成行政权力的极度扩张，最终导致行政专横。⑧是否遵循相应的立法程序。严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障。按照立法程序进行立法，既能防止受领导者个人意志的影响，又可使立法程序规范化。一般而言，如果遵循程序正义，则其结果也是止义的。国务院2001年底颁布的“亍政法规制定程序条例》专门对立法程序问题作了规定。④内容是否违背宪法和法律。行政立法属授权立法，以宪法和法律为依据，因而其内容不得有与宪法和法律相抵触之处，否则无效。这是行政立法过程中最易出现问题的地方，特别是地方政府在立法过程中易出现此类情况，一旦出现则属实质违法，因而无效。⑤上下级行政机关所立之法是否矛盾和冲突。在我国，地方国家行政所立之法不得与国务院所立之法相抵触，否则无效。
2、事后监督。事后监督是指对已经生效的行政法规、规章和地方性法规在适用过程中，对其合宪性和合法性产生怀疑而进行审查监督的过程。权力机关对行政立法事后监督的主要
形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。这里应考虑几个问
题：一是如果行政法规或规章出现了与宪法或法律相抵触的情况，由谁先提出的问题。笔者
认为，第一，权力机关可依职权主动提出。例如全国人大常委会如果发现国务院和国务院各部委所制定的行政法规、部门规章如果有与宪法或法律相抵触或违背的情况，可依职权主动撤销，地方各级人大常委会如发现地方各级政府发布的地方性法规有与宪法和法律相抵触时，也可依职权主动撤销。第二，行政相对方如果发现行政法规、地方性法规、部门规章与宪法、法律相抵触的情况，可提请全国人大常委会、地方人人常委会进行审查。第二，国务院如果发现国务院各部委的部门规章与法律相抵触，可依职权主动撤销。二，针对已被撤销的与宪法、法律相抵触的法规、规章，已经依照该法规、规章作出的生效裁决，该如何处理。有两种意见，一是该裁决继续有效，二是撤销原裁决，重新作出裁决。笔者认为，如果该裁决已经执行，应作出继续有效的决定，如果还未执行，则应撤销原裁决，重新处理。
三、目前我国行政立法监督中存在的问题
1、缺少具体的监督形式
我国目前还没有统一的授权法，故而没有建立起真正的完善的法律监督体系，有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。如在向国务院各部委的授权中，规定了需要经过国务院的批准，在向地方的授权中，规定向全国人大常委会和国务院备案：在向国务院授权时，规定国务院根据授权制定的行政法规向全国人大常委会备案。对于这些法条授权， 由于没有具体而详细的规定细则，缺乏可操作性，因而在实际中很难起到监督作用。
2、权力机关在行政立法监督中处于消极地位。
依据宪法，全国人人常委会有权对行政立法的整个过程进行监督， 可依职权主动撤销宪法、法律相抵触的行政法规、规章。然而在实践中，全国人人常委会很少积极主动地履行监督职责，即使是我国目前仅有的监督形式，全国人大常委会也没有很好地利用。例如在备案制度中，要求对授权立法进行必要的审查，审查其是否有与宪法、法律相抵触之处。但从实践来看，全国人人常委会并未进行有效监督，事实上全国人大常委会根本没有行使过自己的监督权利。
四、我国行政立法监督的完善
针对目前我国行政立法监督中存在的问题，笔者认为可考虑以下措施：
1、制定切实可行的授权法。通过立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中，应对全国人大及其常委会对国务院、地方人大及常委会对地方政府，国务院对国务院各部委的授权，从授权的时间，授权的范围，授权的方法及授权应注意的事项等方面作山明确而具体的规定。
2、完善备案制度。行政机关依据所授权限制定山行政法规斤，要在一定时间内报送授权机关进行备案。国务院制定出行政法规，要报全国人大常委会备案：国务院各部委制定出部门规章，应报全国人大常委会和国务院备案：地方各级政府制定的地方性法规，应当报地方各级人大常委会和全国人大常委会备案。通过备案制度，权力机关可以有效地对行政立法中山现的问题进行监督。如果权力机关发现备案有瑕疵，应当立即进行纠正。这里应注意的是必须明确规定备案期限，才能有效地起到监督作用。
3、完善批准制度。批准制是一种非常有效的监督方式，在我国立法过程中得到广泛的应用。国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准：国务院各部委制定规章应当报国务院批准；地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但在实践中出现了不经审查就批准，使审查流于形式，监督制度形同虚设。因此目前应完善批准制度，使之真正起到监督作用。
4、设立委员会制度。目前世界上许多国家都设有该制度。在我国，全国人大常委会行使对行政立法的审查监督权。但由于各种原因，导致全国人大常委会在实践中并未行使这一权力。因此可考虑在全国人大之下设立一个专门委员会，对行政立法进行具体监督。委员会的成员应专职化，具体负责从立法主体、立法程序、立法权限、立法范围等各方面进行监督。对行政法规和地方性法规，如果出现同宪法、法律相抵触的情况，可提请全国人大常委会撤销：对部门规章，可提请国务院撤销。