迅驰经济时代的刑法困惑
——刑法滞后的现状及解决
林竹静*
改革开放以来中国经济的迅猛发展令世界为之惊叹。统计显示，从1978-2001年，中国经济年均增长速度达到9.3%，为同期世界经济增长速度的3倍。2002年，中国国内生产总值更超过10万亿元，经济总量排名跃居世界第六位。正如温家宝总理在博鳌亚洲论坛2003年会上所做的主旨演讲中提到：“中国经济持续快速发展，不仅给中国人民带来福祉，也使亚洲和世界各国人民从中受益。”但换个角度思考，经济腾飞给社会带来的不仅是生产力发展的巨大机遇，也是对尚未完善的法律机制的巨大挑战。以刑法为例，作为经济发展和社会稳定的最终保障，刑法滞后问题的切实解决已成为经济持续发展所必需的当务之急。
刑法目前所面临的两难是：一方面，受着实务界的非议，认为其一些规定，特别是经济犯罪的相关规定已严重滞后于社会经济发展现状，无法起到为经济发展保驾护航的作用。例如争议颇多的刑法关于金融犯罪概念和分类规定，计算机犯罪规定滞后问题，环境污染犯罪处罚不力问题等等。另一方面，它又受到学界这样的指责，“现行刑法修订才短短六年，就已被一部单行刑法、4部刑法修正案、6件刑法立法解释、130余件刑法司法解释（含解释性文件）所包围。刑法典有可能被数量庞杂的立法文件与司法解释所淹没。届时，姑且不论刑法典的中心地位可能被动摇，就是刑法典本身也有被虚置、架空的危险。”①可见，刑法现在的处境确实很难，如果不与时俱进，难免会被迅驰的社会经济形势远远抛到身后，但如果紧跟社会经济形势“亦步亦趋”，那刑法作为最重要之基本法律的尊严何存？也就是说，如果“朝令夕改”，刑法固有的稳定性将难以维系，那刑法的“可预见性”如何保证，“罪刑法定”何以落实？
实务界的非议不是无依据的，现行刑法确在有些方面存在严重滞后，以下通过实证分析的方法力陈刑法滞后的现状及危害，希引起公众和立法机关的重视。
反洗钱—— “洗钱罪”的无奈和困惑②
现行刑法的规定不能起到打击和惩处某些特定犯罪的作用。刑法的规定滞后于经济发展的现状，在刑法未做相应修正前，虽有行政法规或规章先行做犯罪规定，但阃于“罪刑法定”，无法落实相关人的刑事责任，放纵了犯罪。以“洗钱罪”为例：
根据刑法规定，“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质”而有洗钱行为的构成洗钱罪。之后在2001年12月29日，九届全国人大常委会第二十五次会议对《刑法》第191条所规定的“洗钱罪”进行了修订。在原第191条的基础上，将“恐怖活动犯罪”明确规定为“洗钱罪”的上游犯罪。
《刑法》规定洗钱罪的主观方面以“明知”为构成要件，即要求证明嫌疑人事先“明确知道或有合理根据应当知道”是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益。且在客观方面要求违法所得仅能来源于上述四种上游犯罪。显然由于其上游犯罪规定的范围过窄，无法发挥“洗钱罪”应有的作用——打击隐瞒、掩盖犯罪所得及其收益的来源和性质的犯罪行为。
于是，行政立法便先行一步：2003年1月中国人民银行相继颁布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》。其中《金融机构反洗钱规定》第三条：“本规定所称洗钱，是指将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益，通过各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为。”可见《规定》突破了《刑法》有关洗钱犯罪的相关规定，认为“洗钱”也可以是“洗”除上述四种犯罪外的其他犯罪的违法所得及其收益。舆论普遍认为这“一个规定、两个办法”是中国反洗钱体系初具规模的奠基。但是根据罪行法定这一刑法基本原则，在刑法该条款未得修正之前，如果“洗”的是除四种犯罪外的其他犯罪的非法所得及其收益，无论数额多么巨大都是不可能构成犯罪的。所以在这个规定出台后，刑法未作相关修正前，再出现如“成克杰案”中商人张静海在收受1150万元的巨额洗钱费后将成克杰受贿所得的4109万元转移到香港的大案，刑法也只能是“心有余而力不足”，不能追究洗钱人的刑事责任，显而易见的是这种犯罪对经济领域中金融管理秩序的危害是巨大的。
窃钩者诛？——盗割"有线"，有罪；盗"割""无线"，无罪③
科技的发展对刑事立法提出更高要求，在无线通信、计算机网络、电子商务活动领域中的犯罪需要超前立法。现行刑法对此类犯罪的立法相对薄弱且问题较多，特别表现在罪状的描述上，未能预见到高科技条件下犯罪方式的多样化，因此遗漏了某些危害社会情节严重的犯罪行为。以"东方"传呼台诉"北辰"传呼台侵占频点案为例：
2000年2月9日，黑龙江省牡丹江市"东方"传呼台侵占"北辰"传呼台频点，17小时不间断发射无线电干扰波，致使"北辰"台6 万条寻呼信息丢失，众用户纷纷索赔，案件发生后，已有200多用户向"北辰"台提出退机或退服务费的要求。"北辰"台用户流失率由过去的3%猛增到30%，造成巨大的经济损失。由此，"北辰"台提出刑事附带民事诉讼：一、依据我国"刑法"第288条的规定，查出责任人，追究其刑事责任。二、被告赔偿原告损失150万元。三、被告公开向原告赔礼道歉。但据报载，当年3月28日，牡丹江市无线电管理委员会根据《无线电管理条例》对"东方"台作出了的处罚决定却仅是：没收案发现场缴获的发射机，罚款5000 元人民币。而根据信息产业部电信服务标准的有关规定，一万用户中断10小时，两万用户中断5小时，即为严重事故。在本案中“东方”台恶意干扰“北辰”台，致使“北辰”通讯连续中断17小时，累计30小时。造成“北辰”6万多条信息丢失，给上万“北辰”用户带来了不可估量的损失，情节不可谓不严重。为什么不追究当事人的刑事责任呢？
根据刑法第124条规定：“破坏广播电视设施、公用电信设施，危害公共安全的，处三年以上七年以下有期徒刑；造成严重后果的，处七年以上徒刑。”刑法第288条规定：“违反国家规定，擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自占用频率，经责令停止使用后拒不停止使用，干扰无线电通讯正常进行，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。”
分析刑法288条对本罪罪状的描述，干扰无线通讯，只要没有“责令停止、没有拒不停止”就不构成犯罪。而据报道，本案中的被告人是在行为时“被抓个正着”， 并没有刑法288条规定的“责令停止、拒不停止”的犯罪客观构成要件。而分析刑法第124条的规定，其只对故意破坏广播电台、电视台设备、公用电报、电话设备或其他广电设备这类有体物的行为规定为犯罪，而对于本案中利用高科技手段“盗割”无线通信，即便实际危害更大，刑法也鞭长莫及。前后比较，公众难免会得出这样一个结论：盗割有线，有罪；盗“割”“无线”，无罪。“窃钩者诛，窃国者诸侯”曾是对古代刑法不公的莫大讽刺，而如今刑法对某些高科技犯罪的无可奈何莫非也要导致这样的难堪？
何以厚"公”薄“私”——刑法对公私财产的区别对待④
某些刑法观念需要更新和变革，特别是对公私财产权的平等保护。“刑法平等首先意味着相同。” ⑤ “相同的人和相同的情形必须得到相同的或者至少是相似的对待，只要这些人和这些情形按照普遍的正义标准在实质上是相同的或相似的。”⑥也就是说，相同的行为在刑法上应当受到相同的评价和处置，而不能由于主体的身份、地位、种属等其他因素而有所不同。正如著名经济学者茅于轼指出，公有财产和私有财产在市场经济中的地位和作用同等重要。可公私财产并没有在刑法上得到完全的平等保护，仅举一例：
2000年3月9日，深圳市宝安区人民法院开庭审理了宝安区沙井农村信用合作社主任邓宝驹及该社另两名工作人员麦伟平，陈锡球3人职务侵占、非法经营一案。据查明，邓宝驹等在不到两年的时间侵占了2亿多人民币。案发后，社会各界反响激烈，但经办此案的有关部门对此案都持低调，据称，除此案涉案数额大、影响广外，重要的原因是对此案的定罪和量刑可能会引起争议。在本案中，信用社是集体所有制企业而并非国有公司、企业，邓宝驹等人也只能是集体所有制企业职工而不可能具有国家工作人员的身份。，根据现行刑法，对邓宝驹等三人只能以职务侵占罪提起公诉。刑法第271条第1款规定：“公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，处5年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大，处5年以上有期徒刑，可以并处没收财产。”同条第2款规定，国有公司、企业或其他国有单位中从事公务的人员有前款罪行，依照现行刑法第382，383条贪污罪的规定处罚，应当处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，则处死刑，并处没收财产。在此，职务侵占罪和贪污罪量刑的极大悬殊就强烈的凸现出来：如果对邓宝驹等以贪污罪处，以其情节可以说是必死无疑。可按照现行刑法对其只能是以职务侵占罪定罪量刑，也就是说邓宝驹等鲸吞2亿，也顶多判处15年有期徒刑。这也就难怪为什么司法机关对本案虽事实清楚、适用法律准确却黯然低调了，司法也顾忌舆论的非议啊。
对解决刑法滞后问题的一点陈述
以一斑窥全豹，从上述的相关案例我们显见，如果不出台大量的刑法修正案，立法及司法解释对刑法加以修正,现行刑法很容易在现实生活中无所适从，但如果过于频繁解释乃至立法无疑会造成刑法逻辑、体系上的不协调，从而带来一些不必要的争议，影响刑法的稳定性和严肃性。面对迅弛时代的刑法困惑，有没有一个理想的解决方案？笔者的建议是在刑法的制定上最大限度的“超前立法”。
刑法不仅要对现实生活中具有严重危害性的行为做出规定，也应当对可预见的未来的严重危害社会的犯罪行为加以规定，以避免因社会经济形势发展而导致的刑法滞后问题。“在发展日益迅猛的当今社会，要准确预见和把握未来的犯罪演变趋势虽然不太现实，不根据客观需要调整刑法就会使其失去存在意义。”⑦从这个意义上说，修改刑法是必然的选择。不过，我们可以通过在立法上最大限度地追求超前性，尽量加大立法的前瞻性，从而减少刑法修改的次数。在立法技术层面，刑法的超前性离不开深入的理论研究和科学的犯罪预测。由此，刑事立法可以采用的方法包括：1、把刑法学和犯罪学、刑事侦察学的研究有机结合，通过对犯罪学、刑事侦察学的研究，了解未来犯罪的趋势和犯罪防控重点；2、建构开放性的刑事立法模式，将稳定的罪刑设置与不断变化的社会经济形式结合起来，从而将刑法的超前性与稳定性建立在科学、稳固的基础之上。3、立法机关进行立法时，要突出超前性，特别关注科技发展对刑事立法要求。有权解释刑法的机关在解释刑法时要特别注意刑法规范和相关行政法规的协调。
适应经济发展和形势变化的要求，对刑法中的具体犯罪加以修改，是解决目前刑法滞后问题的落脚点。笔者认为，在今后刑法修订中，对以下几类与我国社会主义市场经济体制发展完善密切相关的职务犯罪和经济犯罪应得到立法机关的特别关注：
1、对金融犯罪加强超前立法。金融是一个国家经济的核心。金融犯罪是指自然人或者单位在金融专业领域中侵犯金融管理、破坏金融秩序，依照刑法的规定应当受刑罚处罚的行为，包括刑法分则第3章第4节规定的破坏金融管理秩序罪、第5节规定的金融诈骗罪以及《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》规定的骗购外汇罪。金融犯罪作为法定犯（又称行政犯）的典型，在违法性问题上，由于行政法规会因为国家管理的目标的改变而时常发生变化，因而金融犯罪经常处于变动之中，这就对立法提出更高的要求，立法者对经济发展的大方向应有前瞻性的眼光。
2、对计算机网络、电子商务活动中的犯罪的超前立法。现行刑法对计算机相关犯罪的规定相对薄弱且问题较多，计算机相关犯罪对于传统刑法提出了挑战：在刑法的空间效力方面，计算机网络的“虚拟空间”是否属于第五空间，对于传统刑法管辖权产生冲击；在刑法的体例设计上，计算机犯罪的渗透性对传统刑法罪名及类型划分带来冲击；另外，在刑事诉讼法上计算机犯罪的作为方式对传统侦查业务和证据制度存在冲击。目前我国惩治计算机犯罪方面的刑法规范存在的主要问题包括四个方面：一是犯罪化的范围偏窄，需要予以适当扩大；二是犯罪构成的设计不尽合理，需要增加法人犯罪和过失犯罪；三是刑罚设置不科学，应当增设罚金刑和资格刑；四是刑事诉讼法等相关规范不健全。
3、与WTO相关的刑事超前立法。如在新千年的刑法学年会上，与会学者就纷纷提出在与WTO相关犯罪的规定上，应当增设垄断罪、非法干预企业经营罪、破坏竞争价格倾销罪；并修订相关条款，维护我国知识产权利益，例如，应加强对我国入世后的商标权的立法保护；增设国际商业交易中的贿赂犯罪特别是贿赂外国公职人员的犯罪，等等。在今后我国刑事立法的发展完善过程中，这些问题都应得到进一步关注，以应对经济形势发展对刑法提出的新挑战。
*华东政法学院2003级刑法学研究生
① 李立众：《刑法一本通》，法律出版社2003年版，序言第一页。
②萧志、吴建丽：《方圆》，2003年第3期
③ 参见：羊城晚报2000年4月7日。
④ 参见《南方周末》2000年3月24日。
⑤赵秉志主编：《刑法基本理论探索》， 法律出版社，2003年第一版第180页。
⑥[美]E·博登海默著:《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第282页。
⑦张旭：《社会演进和刑法修改 ——以德国为视角的研究》，载于“刑事法律?望“网站，（http://www.clreview.com/artiview.asp?editid=225）
上海市人大常委会2009年度工作要点
上海市人大常委会
上海市人大常委会2009年度工作要点
（2009年2月24日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第九次会议通过）
上海市人大常委会2009年度工作的总体要求是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，认真贯彻落实党的十七届三中全会、中央经济工作会议和市委九届六次全会精神，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，正确处理改革发展稳定的关系，坚决贯彻中央和市委的决策部署，围绕确保经济平稳较快发展、确保民生得到持续改善、确保社会和谐稳定、确保世博会筹办有序推进，全面履行法定职责，为保持上海经济社会又好又快发展作出应有的贡献。
一、加强和改进立法工作，进一步提高立法质量
从全市工作面临的新形势、新要求出发，抓紧制定和修改经济社会发展急需的法规，积极推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，增强法规的针对性和实效性。
（一）落实年度立法计划。继续审议市容环境卫生管理条例（修改）、志愿服务条例、实施《中华人民共和国义务教育法》办法（修订）、节约能源条例（修订）等4件法规草案。适时安排审议推进国际金融中心建设条例、拆除违法建筑若干规定（修改）、防震减灾条例（暂定名）、饮用水源保护条例（暂定名）、消防条例（修改）、专利保护条例（修改）、旅游条例（修改）等7件法规草案。抓紧做好社会治安综合治理、职工代表大会、中小企业发展促进、动物防疫、可再生能源、控制公共场所吸烟、终身教育促进、防汛、建筑节能、内河航道管理、住宅物业管理、公共汽车和电车客运管理、规范性文件备案审查等13件立法预备项目的调研和论证，条件成熟适时提请常委会审议。根据全国人大常委会的要求，做好相关法律草案的征求意见工作。
（二）做好法规草案的起草工作。按照立法计划明确立法项目任务分工，落实起草工作责任和时间节点。相关委员会要主动加强与政府相关部门的联系沟通，及时了解情况，尽可能提前介入，共同研究和破解立法中的重点难点问题，切实提高起草质量。发挥立法研究所在立法调研和起草中的作用。
（三）提高法规草案的审议工作水平。组织好常委会会议分组审议和全体会议审议，使常委会组成人员和列席同志能充分发表意见。加强专门委员会之间的沟通配合，改进法规草案解读方式，提高解读质量；对社会关注、争议较大的重要问题，加强调研、协调和论证，切实做好法规的审议工作。法制委员会要认真履行统一审议的职责，对常委会组成人员和专门委员会以及社会各方面的意见，及时反馈采纳情况。
（四）扩大公民对立法的有序参与。常委会审议的法规草案都要全文向社会公布，广泛征求各方面意见。进一步拓展立法调研的深度和广度，通过座谈会、论证会、听证会和实地调研等多种形式，直接听取各方面特别是基层群众、执法人员和管理相对人的意见，以使立法充分反映人民群众的意愿。
二、加强和改进监督工作，切实增强监督实效
认真贯彻实施监督法，坚持“围绕中心、突出重点、讲求实效”，聚焦监督重点，加强监督调研，跟踪监督成效，做到敢于监督与善于监督相结合，进一步体现人大监督的权威性和有效性。
（五）听取和审议专项工作报告。听取和审议市人民政府关于2009年上半年工作情况的报告，组织全体市人大代表评议政府上半年工作。听取和审议市人民政府关于贯彻实施《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》、加强实有人口管理、落实保增长政策措施、稳定和促进就业、推进节能工作、推进科技创新、加强市容环境建设和管理、落实“公交优先”战略、加强清真食品工作、处理“落政后代为经租侨房”问题等专项报告。听取和审议市人民检察院关于依法履行法律监督职责情况的报告。
（六）加强预算和计划工作监督。听取和审议市人民政府关于2008年市本级决算的报告、审查和批准2008年市本级决算。听取和审议市人民政府关于2009年上半年预算执行情况的报告，听取和审议2009年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告，推动本市经济平稳较快发展。听取和审议2008年度市本级预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告，规范预算管理。开展关于建立国有资本经营预算纳入政府预算管理制度的相关调研。
（七）开展对法律法规和法律性决定实施情况的检查监督。以郊区中小河道水环境治理为重点，检查本市贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》和《上海市河道管理条例》情况。待全国人大常委会通过食品安全法后，以加强食品市场监管、保障世博会食品安全为重点，检查本市贯彻实施食品安全法的情况。
（八）做好政府规章的备案审查。继续做好政府规章的备案审查工作，提高备案审查的规范化、信息化管理水平，维护国家法制统一。督促有关部门及时制定与本市地方性法规相配套的规范性文件。
（九）做好监督调研工作。以内务司法委员会为主、相关委员会、办公厅参与组成常委会调研组，就《上海市信访条例》实施情况开展监督调研。各委员会围绕推进新农村建设、推动文化产业发展、建立和完善住房保障制度、预防和惩治职务犯罪、贯彻执行台胞投资保护法和宗教事务条例、完善政府采购管理制度等工作，开展监督调研，为常委会开展相关监督工作打好基础。以迎世博、创建环保模范城市为主线，结合相关工作，继续开展中华环保世纪行宣传活动。
（十）增强监督实效。综合运用多种监督形式，把听取专项工作报告与执法检查结合起来，更多运用问卷调查、明察暗访、面向社会征集意见等方式，准确掌握实际情况，推动相关部门改进工作。健全听取和审议专项工作报告的相关制度，强化审议意见的法定效力，加强对审议意见落实情况的跟踪监督。继续做好人民群众来信来访集中反映问题的综合分析工作，推动“一府两院”切实保障人民群众的合法权益。
三、加强和改进代表工作，发挥代表的主体作用
以提高代表议案和书面意见的处理质量、扩大代表对常委会工作的参与以及加强代表与人民群众的联系为重点，完善发挥代表作用的体制机制，改进代表工作的方式方法，更好地发挥代表在人大工作中的主体作用。
（十一）加强代表议案和书面意见的办理工作。认真审议市十三届人大二次会议主席团交付审议的议案，督促有关委员会和政府有关部门认真办理议案审查结果报告。听取和审议代表书面意见办理工作情况的报告，加强跟踪督办，督促承办单位进一步提高代表书面意见的办理质量和解决率。
（十二）认真组织代表闭会期间的活动。围绕本市改革发展稳定的重大问题和人民群众关心的热点问题，根据常委会立法、监督的重点工作，精心组织代表开展专题调研和集中视察，确定调研和视察选题要进一步听取代表的意见，方式方法要更注重从代表实际出发，增强调研和视察的计划性、科学性和实效性。完善代表小组活动，加强对代表小组活动的指导和服务，增强代表活动实效。
（十三）发挥代表在常委会立法、监督工作中的作用。加强常委会组成人员与代表的联系，加强委员会与相关行业和领域代表的联系，继续邀请代表列席常委会会议、参加常委会立法监督工作和专门委员会会议及有关调研活动，充分听取代表提出的意见建议，积极加以吸收采纳。
（十四）加强代表与人民群众的联系。贯彻落实《关于加强市人大代表与人民群众联系的若干意见（试行）》，协助和支持代表通过代表小组活动、走访选举单位和群众、参与接待选民等多种形式，深入了解民情，发挥代表联系人民群众、反映社情民意、推进化解社会矛盾的重要作用。适时宣传和交流代表联系人民群众的经验和做法。
（十五）做好代表履职的服务保障工作。组织代表参加履职轮训和专题培训，增强培训的针对性和实效性。利用各种方式，及时向代表通报常委会工作情况、寄送有关资料，继续组织形势报告会，关心代表的日常工作和生活，为代表知情知政、依法履职提供服务。按照全国人大常委会的要求，做好在沪全国人大代表履职的服务保障工作。
四、加强和改进人大宣传工作，进一步提高宣传的质量和效果
提高人大工作的公开性和透明度，做到宣传人大工作与宣传人民代表大会制度相结合、扩大公众知情权与接受公众监督相结合、拓展宣传内容与改进报道方式相结合，增强人大宣传工作的社会效应。
（十六）加强人民代表大会制度和人大工作的宣传报道。以新中国成立60周年、地方人大设立常委会30周年为契机，大力宣传人民代表大会制度建设的新成就和人大工作的新发展。利用各种媒体加强人大制度的理论宣传。
（十七）加强对立法和监督工作的宣传报道。把握舆论导向，制定宣传计划，加强各方配合，搞好组织协调。定期向社会公布常委会工作情况，公布常委会立法工作计划、监督工作计划、执法检查报告及常委会审议意见、“一府两院”专项工作报告及常委会审议意见，以及“一府两院”对常委会审议意见的研究处理情况。重点对法规草案涉及的主要问题及常委会审议情况、人民群众普遍关注的问题进行宣传报道。
（十八）改进宣传报道方式。加强宣传报道策划，在认真办好常委会公报、《上海人大月刊》和上海人大公众网的同时，拓展与各新闻媒体的深度合作，充分利用广播、电视、报刊、杂志、网络等媒体，开展综合性、多角度、立体式的报道，提高报道的深度。抓住常委会与民生关系密切的议题，利用各类交流平台，加强常委会组成人员和人大代表与市民群众的交流互动，增加群众对人大工作的了解和参与。
（十九）广泛开展与外国议会各层次的友好往来。通过组团出访和接待来访，加强与外国议会和友好城市议会的交流，借鉴国外议会的成功经验，主动宣传我国和上海经济、政治、社会等方面取得的成绩。
五、加强常委会自身建设，不断提高履职能力和水平
深入开展学习实践科学发展观活动，切实解决常委会工作和建设中存在的突出问题，抓好整改落实，不断提高常委会围绕大局依法履职的能力和水平。
（二十）提高常委会思想业务水平。加强思想理论建设，继续办好常委会专题讲座，组织好常委会理论中心组学习，探索建立常委会组成人员法制讲座制度。坚持民主集中制原则，依法按程序办事，不断完善组织制度和运行机制。加强对常委会履职中重大问题的研究，不断完善课题研究工作，提高科学决策水平。加强对区县人大及其常委会工作的指导和联系。
（二十一）加强专门委员会和工作委员会建设。加强对专门委员会和工作委员会工作的指导。进一步完善专门委员会和工作委员会的工作制度，健全和规范委员会议事规则和工作程序，提高工作效率。充分发挥专门委员会的专业优势，加强立法和监督的前期调研，把主要精力放在深入了解实情、提高审议质量上。加强委员会之间的沟通和交流，密切配合，互相协调，提高整体工作的合力。
（二十二）加强机关建设。切实解决机关建设中存在的突出问题，全面提高集体参谋助手和服务保障的水平。完善机构设置和职责分工，健全统筹协调机制，进一步提高工作效率。加强机关队伍建设，建立健全干部选拔、考核、培训、交流等机制，不断提高机关干部的素质能力。加强信息化建设、资产和财务管理、文件处理和流转、接待联络等工作，确保常委会工作的顺利进行。加强学习型机关与和谐机关建设，继续关心干部职工、离退休干部的生活和身体健康，努力帮助他们排忧解难。
附件一
上海市人大常委会2009年度立法计划
（经2009年2月16日常委会第二十二次主任会议讨论通过）
序号 法规名称 提议立项单位 前期工作情况 起草部门 提议案人 提交审议时间 备注
一、拟适时安排审议的立、改、废项目（11件）
1 上海市实施《中华人民共和国义务教育法》 教科文卫委 08年跨年 市教委 市人民政府 已经常委会第
办法（修订） 法制办 顺延项目 八次会议二审
2 上海市人民代表大会常务委员会关于修改《上 城建环保委 08年跨年 市绿化市容局 市人民政府 已经常委会第
海市市容环境卫生管理条例》的决定 法制办 顺延项目 八次会议二审
3 上海市志愿服务条例 内司委法制办 08年跨年 市民政局 市人民政府 已经常委会第
顺延项目 八次会议初审
4 上海市节约能源条例（修订） 财经委法制办 08年跨年 市经济信 市人民政府 已经常委会第
顺延项目 息化委 八次会议初审
5 上海市推进国际金融中心建设条例 财经委法制办 已提交法规案 市金融办 市人民政府 拟2月提交常
委会审议
6 上海市拆除违法建筑若干规定（修改） 城建环保委 已形成草案初稿 市建设 市人民政府 拟4月提交常
法制办 交通委 委会审议
7 上海市旅游条例（修改） 财经委法制办 正在进行 市旅游局 市人民政府 拟6月提交常
调研起草 委会审议
8 上海市防震减灾条例（暂定名） 教科文卫委 已形成草案初稿 市地震局 市人民政府 拟6月提交常
法制办 委会审议
9 上海市饮用水源保护条例（暂定名） 城建环保委 已形成草案初稿 市环保局 市人民政府 拟8月提交常
法制办 委会审议
10 上海市消防条例（修改） 内司委法制办 已形成草案初稿 市公安局 市人民政府 拟10月提交常
委会审议
11 上海市专利保护条例（修改） 教科文卫委 正在进行课题 市知识 市人民政府 拟12月提交常 法制办 研究、立法调研 产权局 委会审议
二、条件成熟即提请常委会审议的预备项目（13件）
1 上海市社会治安综合治理条例（暂定名） 内司委 已形成草案初稿 市综治办 市人大内司委
2 上海市职工代表大会条例（暂定名） 内司委 正在进行立法调研 市总工会 市人大内司委
3 上海市中小企业发展促进条例（暂定名） 财经委法制办 已形成草案初稿 市经济信 市人民政府
息化委
4 上海市动物防疫条例（修改） 财经委法制办 正在对法规实施 市农委 市人民政府
中存在的问题进
行梳理
5 上海市可再生能源条例（暂定名） 财经委法制办 已形成草案初稿 市发展 市人民政府
改革委
6 上海市控制公共场所吸烟条例（暂定名） 教科文卫委 已形成草案初稿 市卫生局 市人民政府
法制办
7 上海市终身教育促进条例（暂定名） 教科文卫委 已形成草案初稿 市教委 市人民政府
法制办
8 上海市防汛条例（修改） 城建环保委 正在进行立法调研 市水务局 市人民政府
法制办
9 上海市建筑节能条例（暂定名） 城建环保委 已形成草案初稿 市建设 市人民政府
法制办 交通委
10 上海市内河航道管理条例（修改） 城建环保委 已形成草案初稿 市交通 市人民政府
法制办 港口局
11 上海市住宅物业管理规定（修改） 城建环保委 正在对法规实施 市住房保障 市人民政府
法制办 中存在的问题进 房屋管理局
行梳理
12 上海市公共汽车和电车客运管理条例（修改） 城建环保委 已形成草案初稿 市交通 市人民政府
法制办 港口局
13 上海市人民代表大会常务委员会关于规范性 法工委 已形成草案初稿 市人大常委 市人大常委会主任会议
文件备案审查的规定（暂定名） 会法工委
立法调研项目（13件）
序号 法规名称 起草情况 十三届五年规划情况 调研部门
1 上海市实施《中华人民共和国残疾人保障法》 正在对法规实施中存在的 正式项目 市残联
办法（修改） 问题进行梳理
2 上海市劳动合同条例（修改） 正在对法规实施中存在的 正式项目 市人力资源社会保障局
问题进行梳理
3 上海市实施《中华人民共和国食品安全法》 正在开展立法调研的前期工作 正式项目 市食品药品监管局
办法（暂定名）
4 上海市社区文化活动中心管理条例（暂定名） 正在进行立法调研 正式项目 市文广影视局
5 上海市实验动物条例（暂定名） 已有初步调研成果 预备项目 市科委
6 上海市公路管理条例（修改） 已形成草案初稿 正式项目 市交通港口局
7 上海市房地产开发经营管理条例（暂定名） 已形成草案初稿 正式项目 市住房保障房屋管理局
8 上海市公园管理条例（修改） 已形成草案初稿 正式项目 市绿化市容局
9 上海市民用机场管理条例（修改） 已形成草案初稿 项目库 机场集团
10 上海市实施《中华人民共和国归侨侨眷权益 正在对法规实施中存在的 正式项目 市政府侨办
保护法》办法（修改） 问题进行梳理
11 上海市人民代表大会关于代表书面意见的 正在对法规实施中存在的 正式项目 人事代表工委
规定（修改） 问题进行梳理
12 上海市市级预算审查监督规定（修改） 正在对法规实施中存在的 正式项目 预算工委
问题进行梳理
13 上海市张江高科技园区条例（暂定名） 正在进行立法调研 浦东新区人民政府、
立法研究所
附件二
上海市人大常委会2009年度监督工作计划
（经2009年2月16日常委会第二十二次主任会议讨论通过）
上海市人大常委会2009年度监督工作，要以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，认真贯彻实施监督法，坚持依法按程序办事、坚持集体行使职权，围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，聚焦监督重点，加强监督调研，跟踪监督成效，着眼于建立健全解决问题的长效机制，推动“一府两院”依法行政、公正司法。
根据监督法的规定，对2009年度监督工作具体安排如下：
一、听取和审议“一府两院”的专项工作报告
（一）听取和审议市人民政府关于稳定和促进就业工作情况的报告。重点报告本市应对国际金融危机所采取的各项稳定和促进就业的政策措施及其落实等情况。报告拟安排在4月份举行的常委会第十次会议上听取和审议。由财政经济委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（二）听取和审议市人民政府关于“落政后代为经租侨房”处理情况的报告。重点报告处理过程中需要解决的难点问题和对策、方案推进和实施等情况。报告拟安排在4月份举行的常委会第十次会议上听取和审议。由华侨民族宗教事务委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（三）听取和审议市人民政府关于加强实有人口管理、维护社会治安稳定情况的报告。重点报告本市加强实有人口管理、维护社会治安稳定、为世博会举办创造良好的社会治安环境等情况。报告拟安排在6月份举行的常委会第十一次会议上听取和审议。由内务司法委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（四）听取和审议市人民政府关于保增长政策措施落实情况的报告。重点报告本市服务企业、促进增长有关政策措施的落实情况。报告拟安排在6月份举行的常委会第十一次会议上听取和审议。由财政经济委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（五）听取和审议市人民政府关于加强市容环境建设和管理情况的报告。重点报告本市加快市容环境卫生整治、健全长效管理机制、为举办世博会创造良好的市容环境、提升城市综合管理水平等情况。报告拟安排在6月份举行的常委会第十一次会议上听取和审议。由城市建设环境保护委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（六）听取和审议市人民政府2009年上半年工作情况的报告，组织全体市人大代表评议政府上半年工作。〖HTSS〗报告拟安排在8月份举行的常委会第十二次会议上听取和审议。由常委会办公厅负责做好前期准备等相关工作。
（七）听取和审议市人民政府关于落实“公交优先”战略情况的报告。重点报告深化公交体制机制改革、提高公共服务水平、改善市民出行条件等各项整改措施的落实情况。报告拟安排在8月份举行的常委会第十二次会议上听取和审议。由城市建设环境保护委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（八）听取和审议市人民政府关于推进科技创新情况的报告。重点报告本市提高科技成果转化率和科技对经济发展的贡献率、增强自主创新能力等情况。报告拟安排在8月份举行的常委会第十二次会议上听取和审议。由教育科学文化卫生委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（九）听取和审议市人民检察院关于依法履行法律监督职责情况的报告。重点报告依法加强刑事立案监督和民事、行政审判监督工作等情况。报告拟安排在10月份举行的常委会第十三次会议上听取和审议。由内务司法委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十）听取和审议市人民政府关于推进节能工作情况的报告。重点报告本市在继续开展重点用能单位节能工作的同时，推进公共机构节能等情况。报告拟安排在10月份举行的常委会第十三次会议上听取和审议。由财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十一）听取和审议市人民政府关于清真食品工作情况的报告。重点报告加强清真食品网点建设、清真食品管理及世博会期间清真食品供应保障等情况。报告拟安排在10月份举行的常委会第十三次会议上听取和审议。由华侨民族宗教事务委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十二）听取和审议市人民政府关于实施《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》情况的报告。重点报告授权制定临时性行政管理措施、保障世博会筹办工作顺利进行等情况。报告拟安排在12月份举行的常委会第十四次会议上听取和审议。由法制委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十三）书面印发市人民政府关于本市2009年城市规划制定和实施情况的报告。报告拟安排在12月份举行的常委会第十四次会议上印发。由城市建设环境保护委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十四）书面印发市人民政府关于本市2009年环境保护工作情况的报告。报告拟安排在12月份举行的常委会第十四次会议上印发。由城市建设环境保护委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
二、审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况和审计工作的报告
（一）听取和审议市人民政府关于本市2008年市本级决算的报告，审查和批准2008年市本级决算。
（二）听取和审议市人民政府关于上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告。
（三）听取和审议市人民政府关于本市2009年上半年预算执行情况的报告。
（四）听取和审议市人民政府关于本市2008年度本级预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。
（五）书面印发市人民政府关于审计整改情况的报告。
前4项报告拟安排在8月份举行的常委会第十二次会议上听取和审议。第5项报告拟安排在12月份举行的常委会第十四次会议上印发。上述5项报告由财政经济委员会、常委会预算工作委员会依法做好相关工作。
三、法律法规和法律性决定实施情况的检查
（一）检查本市贯彻实施食品安全法的情况。待全国人大常委会通过食品安全法后，重点检查本市贯彻实施食品安全法、加强食品市场监管、保障世博会食品安全等情况。执法检查报告和市政府相关报告拟提请10月份举行的常委会第十三次会议听取和审议。由教育科学文化卫生委员会为主负责组织和实施。
（二）检查本市贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》和《上海市河道管理条例》的情况。重点检查本市改善郊区中小河道水环境质量的情况。执法检查报告和市政府相关报告拟提请12月份举行的常委会第十四次会议听取和审议。由城市建设环境保护委员会为主负责组织和实施。
四、政府规章的备案审查
继续做好政府规章的备案审查工作，提高备案审查的规范化、信息化管理水平，维护国家法制统一。督促有关部门及时制定与本市地方性法规相配套的规范性文件。以上工作由常委会法制工作委员会负责。
五、常委会监督调研
以内务司法委员会为主、相关委员会、办公厅参与组成常委会调研组，就《上海市信访条例》实施情况开展监督调研。
对列入常委会2009年度监督工作计划的项目，各负责单位要依照监督法以及《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》的规定，精心组织，周密部署，注重实效，扎实工作，确保各项监督工作如期完成。