专职外部董事：完善中央企业董事会制度的一项举措——学习国资委关于《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》

张喜亮


　　完善中央企业法人治理结构，根据国务院的授权在公司法的框架内，国资委先后制定了《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》、《董事会试点中央企业董事会、董事评价办法（试行）》和《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》、《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》等文件。2009年10月13日国务院国资委又颁发了《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。这个文件的贯彻执行是完善中央企业董事会制度深化中央企业改革的一项重大举措。

　　一、外部董事的设置与作用

　　现代企业制度的形式要求就是实现董事会、经理层和监事会权力制衡的公司制法人治理。所谓法人治理就是强调公司的独立性，公司具有法律上的独立人格，在市场中是独立的经济活动主体，必须按照市场经济的规律在法律的范围内自主运营。深化国有企业改革，中央提出了“产权明晰、政企分开”的总要求。经过多年的探索，中央企业实现了法人治理的现代企业制度，实现了出资人和经理层的所有权与经营权的分离，我们称之为“资营分离”。资营分离实际上是一种代理行为，怎样才能保证经理层不会背离出资人的目标，减小企业的代理风险，控制代理成本，就成为公司治理中一个非常重要的问题。为了提高经理层的效率，防止内部人控制问题，创设外部董事制度是改变经理层决策权力、实现监督制衡的一个有效途径。对于一元制的公司，董事会承载着自我监督的职能，自我监督显然是存在隐忧的，所以，必须在分工上有专门的董事承担监督之责，才能达到内部权力制衡的目的，--外部董事制度应运而生。
　　借鉴了日本的模式我们制定了《公司法》，当时还并没有考虑到外部董事制度。1999年国家经贸委与中国证监会联合发布的《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》，要求在境外上市公司中设立外部董事制度。2001年8月中国证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，强制要求所有上市公司必须按照《意见》的规定，建立外部董事制度；同时，2004年9月中国证监会发布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步肯定并完善了外部董事制度，《公司法》修正案中也明确规定了建立外部董事的内容。国务院国资委成立以后，致力于中央企业的现代企业制度建设，开展了董事会试点工作，制定了一系列央企董事会制度建设的规范，外部董事制度也被引人了董事会试点的中央企业。
　　所谓外部董事（Outside Director）也通常被称为独立董事（independent director），一般来说就是指独立于公司股东且不在公司中内部任职，并与公司或公司经营管理者没有业务联系或专业联系，对公司事务做出独立判断的董事。也有观点认为，外部董事应该界定为只在上市公司担任外部董事之外不再担任该公司任何其他职务，并与上市公司及其大股东之间不存在妨碍其独立做出客观判断的利害关系的董事。中国证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》规定，上市公司外部董事是指：不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。实行单一董事会制度的英美等国都有设置外部董事。在中央企业设置“专职”外部董事，这是我国中央企业完善法人治理机构的制度创新，是对走中国特色的社会主义国有企业发展道路的重大探索。
　　设立外部董事对于促进中央企业现代企业制度建设起到了一定的积极作用，但是，在现有的环境的条件下，兼职的外部董事保障国有企业健康发展的作用还是有一定局限性的。据调查情况看，一些企业的外部董事尚不能认真履行职责：审议重大事项时态度不认真的有之，不能按时参加董事会议的有之，很少参加董事会议的有之，几乎不参加董事会决议的亦有之……。有鉴于此，国务院国资委制定《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》有其必要性，中央企业毕竟有其特殊性，这个《办法》的实施对于促进董事会试点的中央企业健康发展将起到积极的作用。《办法》第一条规定：“为适应深化国有资产管理体制改革和中央企业改革发展的要求，建立规范的公司治理结构，加强对董事会试点中央企业专职外部董事的管理，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》等有关法律、法规和规定，制定本办法。”

二、专职外部董事关键在于“专”

　　《办法》全文七章二十五条，涉及了对专职外部董事管理的主要内容，设置外部董事在董事会试点工作中至关重要，对规范中央企业治理结构、提高决策的科学性、防范重大风险有着重要的作用。《办法》只适用于国务院国资委履行出资人职责的董事会试点中央企业，也就是我们过去所说的国有独资公司。《办法》没有把适用范围进一步扩大到董事会试点的中央企业内部的子公司。
　　从现有的法律、法规和政策文件来看，公司董事大体上可以分为这样几种类型：第一是股东董事，第二是外部董事或称独立董事，第三是董事会中的职工代表即职工董事。《办法》规定的“专职”外部董事，理论上说，属于外部董事或独立董事中的一种类型。但是，我们必须强调的是专职外部董事的关键就在于一个“专”字，这是与兼职外部董事的一个大不同。《办法》第三条规定：“本办法所称专职外部董事，是指国资委任命、聘用的在董事会试点企业专门担任外部董事的人员。”《办法》特别指出：“专职外部董事在任期内，不在任职企业担任其他职务，不在任职企业以外的其他单位任职。”这就是专职外部董事与兼职外部董事的区别所在。兼职外部董事仅仅是不在董事任职企业内部，也不在有利益相关的企业或单位任职，但是，不排除在其它的机构或单位任职。一些经济学家、高校教授、资深学者或社会名流等等，往往被企业聘为所谓外部董事，但是，他们一般都是在科研机构、高等院校或服务组织中有自己的专门“职业”。兼职外部董事对于完善现代企业董事会制度具有一定的作用，但是也有其局限性，这个局限就在于其“兼”而不“专”。从知识结构、业领域等方面来说，兼职外部董事可能也是比较“专”业的，但是，因其“职”的兼就可能造成对任董事的企业不够“专”心了。另外，我们还知道，有的公司按照法律法规的规定不得不设立“外部董事”，于是，就把公司退下来的老领导、老同事、各种老关系者聘请回来担任外部董事。这种的情况外部董事肯定是难以“独立”表达意见的，更谈不上“专”了。再者，这些外部董事在公司内部享受着各种待遇，拿人钱财替人消灾、吃人嘴软等世俗伦理作崇，其“独立”作用也是很难得到保障的。我们无意否定外部董事的作用，但是，国务院国资委监管的中央企业毕竟是具有其中国特色的具体情况和运行规则，兼职的外部董事是难负其全部重任的。设置专职外部董事是贯彻国家对中央企业发展战略保障中央企业健康和可持续发展的客观要求。从源头上说，专职外部董事是由国资委任命或聘用的，兼职外部董事一般是由公司根据法律法规和公司章程聘任的；专职外部董事仅限于在国资委监管的董事会试点的中央企业，而不是泛用于其它国有企业；再者，专职外部董事是不在任何企事业单位有任职的，甚至也不应当有除任职董事的中央企业之外的任何企事业单位的虚任职务。对于专职外部董事要“专业、专管、专职、专用”，其薪酬由国资委专门支付，在制度设计上就考虑到了破除兼职外部董事作用的“局限”性。
　　《办法》第四条规定了专职外部董事管理的原则：第一，社会认可、出资人认可；第二，专业、专管、专职、专用；第三，权利与责任统一、激励与约束并重；第四，依法管理。《办法》突出强调了“社会认可”的原则，这是中央企业的性质决定的，国资委监管的中央企业不简单是所谓“国有”企业，根据宪法的规定，归根到底还是“全民所有制”的，这种全民所有的本质属性决定其所任用的专职外部董事必须得到“社会”的认可。国资委接受国务院代表国家的授权肩负着监管国有资产使命，所以，中央企业的专职外部董事也必须是国资委认可的。所谓专业、专管、专用原则就是指专职外部董事应具有较为丰富的专业知识和较强的专业能力，由专门机构或部门统一管理，只担任董事会试点企业的外部董事职务，不担任其他职务，专职外部董事只向董事会试点企业派出。专职外部董事的选拔通过组织推荐等方式选择符合条件的人员，根据董事会试点企业董事会结构需求，由国资委任聘到中央企业，实行任期制，在同一企业任职时间最长不超过6年。
　　《办法》规定：中央企业专职外部董事职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表，按照现职中央企业负责人进行管理，在阅读文件、参加相关会议和活动等方面享有与中央企业负责人相同的政治待遇，选聘、评价、激励、培训等由国资委负责。专职外部董事的日常管理和服务，由国资委委托有关机构负责，受委托机构设立专职外部董事工作部门，负责保障专职外部董事的办公条件、建立履职台帐、管理工作档案、发放薪酬、办理社会保险、传递文件、组织党员活动等事项，并协助国资委有关厅局做好相关工作，建立专职外部董事报告工作制度。专职外部董事应当每半年向国资委报告一次工作，对于发生在任职单位的重大事项必须及时向国资委报告。《办法》的一个重要的亮点还在于明确规定了专职外部董事的退出条件和程序，不能切实履行其职责的专职外部董事必须依照本《办法》退出。

三、专职外部董事制度还面临着新问题需要做好具体工作

　　中央企业董事会试点工作中外部董事队伍建设就出现了一些新的情况和问题，比如人才来源渠道问题，对外部董事的约束力的问题，队伍不够稳定问题，作用的局限性问题，等等。针对兼职外部董事存在的这些情况和问题，《办法》也明确规定了区别于兼职外部董事的专职外部董事的激励和评价措施机制，专职外部董事的评价按照《董事会试点中央企业董事会、董事评价办法（试行）》执行，其薪酬标准由国资委制定，其受委托机构每年根据专职外部董事薪酬管理办法拟订专职外部董事薪酬方案报国资委审核后兑现。专职外部董事管理的其他事项按照《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》。在实行专职外部董事管理制度的过程中，肯定还会有一些新的情况和问题出现，还需要做好细致的具体工作。
　　从《办法》的规定来看，设置专职外部董事首先要搭建或“委托”一个机构即专职外部董事管理机构。如果是“搭建”一个机构的话，这个机构怎样组建，与国资委是怎样的关系？如果是“委托”一个机构话，是国资委内部的还是国资委外部的呢？这是需要认真研究的的一个问题，因为与此相关的问题就是：专职独立董事个人为这个单位是一个什么样的关系问题。当然，《办法》里已经明确规定是负责专职外部董事的“日常管理”并提供相关的服务，问题的关键是这些专职外部董事的劳动关系归属在哪里？既然是专“职”，就存在着一个劳动关系的问题。专职外部董事由国资委任聘，理论上说，其劳动关系的主体另一方就是“国资委”，国资委又是国务院的特设机构类同于国家机关，国家机关工作人员依法是没有资格担任企业的董事的。从劳动关系的属性而言，专职外部董事的日常管理和发放薪酬等由国资委委托机构负责，那么，其劳动关系的主体一方应当是这个“委托机构”，很显然这也不现实。劳动关系对于专职外部董事个人而言是相当重要的，比如其身份问题、退出后的去向问题等等。专职外部董事的“专”，解决了发挥对中央企业监督管作用理的问题，但是，涉及外部董事个人的“职”的问题，也是不可忽视的。《办法》第五条的规定，在某种程度上似乎解决了这个问题：“专职外部董事的职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表，按照现职中央企业负责人进行管理”。据反映，中央企业负责人也有关于自己身份的“行政性”和“企业性”的困惑。这个问题还需要进一步通过制度设计加以完善。此外，尽管《办法》附则中的第二十五条规定：“本办法自公布之日起施行”，但是，就《办法》本身来看还有一些工作并没有完成，第十六条规定专职外部董事的薪酬标准由国资委制定；第十九条规定专职外部董事评价薪酬和中长期激励办法另行制定，《办法》规定的专职外部董事社会认可的原则如何操作，等等。所有这些涉及中央企业专职外部董事管理的基本的标准和基础性的制度都有待较快制定和完善。




公安部


公安机关办理行政复议案件程序规定

中华人民共和国公安部令
（第65号）

《公安机关办理行政复议案件程序规定》已经2002年10月10日公安部部长办公会议通过，现予发布，自2003年1月1日起实施。

公安部部长贾春旺
二○○二年十一月二日

第一章总则

第一条 为了规范公安机关行政复议案件的办理程序，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督公安机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）以及其他有关法律、法规，结合公安工作实际，制定本规定。
第二条本规定所称公安行政复议机关，是指县级以上地方各级人民政府公安机关，新疆生产建设兵团公安机关，公安交通管理机构、公安边防部门、出入境边防检查总站。
铁路、交通、民航、森林公安机关办理行政复议案件，适用本规定。
第三条本规定所称公安行政复议机构，是指公安行政复议机关负责法制工作的机构。
公安行政复议机构具体办理行政复议案件，公安机关业务部门内设的法制机构不办理行政复议案件。
第四条公安行政复议机构接受口头行政复议申请，向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见时，办案人员不得少于二人。
第五条公安行政复议机构办理行政复议案件所需经费应当在本级公安业务费中列支；办理公安行政复议事项必需的设备、工作条件，公安行政复议机关应当予以保障。
第六条公安行政复议机关办理行政复议案件，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，确保国家法律、法规的正确实施。
第七条公民、法人或者其他组织对公安机关的具体行政行为不服的，依法可以向该公安机关的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管公安机关申请行政复议。法律、法规另有规定的除外。
第二章复议机关
第八条对县级以上各级人民政府公安机关作出的具体行政行为不服的，按照下列规定提出行政复议申请：
（一）对公安部、省（自治区、直辖市）公安厅（局）、新疆生产建设兵团公安局作出的具体行政行为不服的，向公安部申请行政复议；
（二）对市（地、州、盟）公安局（处）作出的具体行政行为不服的，向省（自治区、直辖市）公安厅（局）申请行政复议；
（三）对县（市、旗）公安局作出的具体行政行为不服的，向市（地、州、盟）公安局（处）申请行政复议；
（四）对城市公安分局作出的具体行政行为不服的，向市公安局申请行政复议。
第九条对省（自治区、直辖市）公安厅（局）直属的公安局、市（地、州、盟）公安局（处）直属的公安分局作出的具体行政行为不服的，向设立该直属公安局、公安分局的省（自治区、直辖市）公安厅（局）、市（地、州、盟）局（处）申请行政复议。
第十条对县级以上地方各级人民政府公安机关内设的公安消防机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议。
第十一条对县级以上地方各级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议。
对公安交通管理机构下设的公安交通警察支队、大队（队）作出的具体行政行为不服的，可以向其上一级公安交通管理机构申请行政复议。
第十二条对出入境边防检查站作出的具体行政行为不服的，向出入境边防检查总站申请行政复议。
第十三条对公安边防部门以自己名义作出的具体行政行为不服的，向其上一级公安边防部门申请行政复议；对公安边防部门以地方公安机关名义作出的具体行政行为不服的，向其所在地的县级以上地方人民政府公安机关申请行政复议。
第十四条对公安派出所依法作出的具体行政行为不服的，向设立该公安派出所的公安机关申请行政复议。
第十五条对法律、法规授权的公安机关内设机构或者派出机构超出法定授权范围作出的具体行政行为不服的，向该内设机构所属的公安机关或者设立该派出机构的公安机关申请行政复议。
对没有法律、法规授权的公安机关的内设机构或者派出机构以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向该内设机构所属的公安机关或者设立该派出机构的公安机关的上一级公安机关申请行政复议。
第十六条对经上级公安机关批准的具体行政行为不服的，向在对外发生法律效力的文书上加盖印章的公安机关的上一级公安机关申请行政复议。
第三章申请
第十七条申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。
第十八条书面申请的，应当提交《行政复议申请书》，载明以下内容：
（一）申请人及其代理人的姓名、性别、出生年月日、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、住所、联系方式；
（二）被申请人的名称、地址、法定代表人的姓名；
（三）行政复议请求；
（四）申请行政复议的事实和理由；
（五）申请行政复议的日期。
《行政复议申请书》应当由申请人签名或者捺指印。
第十九条口头申请的，公安行政复议机构应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，经申请人核对或者向申请人宣读并确认无误后，由申请人签名或者捺指印。
第二十条申请人因不可抗力以外的其他正当理由耽误法定申请期限的，应当提交相应的证明材料，由公安行政复议机构认定。
前款规定中的其他正当理由包括：
（一）申请人因严重疾病不能在法定申请期限内申请行政复议的；
（二）申请人为无行为能力人或者限制行为能力人，其法定代理人在法定申请期限内不能确定的；
（三）法人或者其他组织合并、分立或者终止，承受其权利的法人或者其他组织在法定申请期限内不能确定的；
（四）公安行政复议机构认定的其他耽误法定申请期限的正当理由。
第二十一条公安机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议权或者申请行政复议期限的，申请行政复议期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政复议权或者申请行政复议期限之日起计算。
公安机关作出具体行政行为时，未制作或者未送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服申请行政复议的，只要能够证明具体行政行为存在，公安行政复议机关应当受理。申请行政复议期限从证明具体行政行为存在之日起计算。
第二十二条下列时间可以认定为申请人知道具体行政行为的时间：
（一）当场作出具体行政行为的，具体行政行为作出时间为知道的时间；
（二）作出具体行政行为的法律文书直接送交受送达人的，受送达人签收的时间为知道的时间；送达时本人不在的，与其共同居住的有民事行为能力的亲属签收的时间为知道的时间；本人指定代收人的，代收人签收的时间为知道的时间；受送达人为法人或者其他组织的，其收发部门签收的时间为知道的时间；
（三）受送达人拒绝接收作出具体行政行为的法律文书，有送达人、见证人在送达回证上签名或者盖章的，送达回证上签署的时间为知道的时间；
（四）通过邮寄方式送达当事人的，当事人签收邮件的时间为知道的时间；
（五）通过公告形式告知当事人的，公告规定的时间届满之日的次日为知道的时间；
（六）法律、法规、规章和其他规范性文件未规定履行期限的，公安机关收到履行法定职责申请之日起六十日的次日为申请人知道的时间；法律、法规、规章和其他规范性文件规定了履行期限的，期限届满之日的次日为知道的时间。
第二十三条公民、法人或者其他组织申请公安机关履行法定职责，法律、法规、规章和其他规范性文件未规定履行期限的，公安机关在接到申请之日起六十日内不履行，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。法律、法规、规章和其他规范性文件规定了履行期限的，从其规定。
申请人的合法权益正在受到侵犯或者处于其他紧急情况下请求公安机关履行法定职责，公安机关不履行的，申请人从即日起可以申请行政复议。
第二十四条申请人在被限制人身自由期间申请行政复议的，执行场所应当登记并在三日内将其行政复议申请书转交公安行政复议机关。
转交行政复议申请的时间，不计入行政复议申请审查期限。
第四章受理
第二十五条公安行政复议机构负责接受公民、法人和其他组织提出的行政复议申请。
公安行政复议机关的其他内设机构收到《行政复议申请书》的，应当登记并于当日转送公安行政复议机构；口头申请行政复议的，其他内设机构应当告知其依法向公安行政复议机构提出申请。
第二十六条公安行政复议机构收到行政复议申请后，应当对该申请是否符合下列条件进行初步审查：
（一）提出申请的公民、法人和其他组织是否具备申请人资格；
（二）是否有明确的被申请人和行政复议请求；
（三）是否符合行政复议范围；
（四）是否超过行政复议期限；
（五）是否属于本机关受理。
第二十七条公安行政复议机构自收到行政复议申请之日起五日内应当分别作出以下处理：
（一）符合行政复议法规定的，予以受理；
（二）不符合行政复议法规定的，决定不予受理，并制发《行政复议申请不予受理决定书》；
（三）符合行政复议法规定，但不属于本机关受理的，应当告知申请人向有权受理的行政复议机关提出。
第二十八条下列情形不属于公安行政复议范围：
（一）对办理刑事案件中依法采取的刑事强制措施、刑事侦查措施等刑事司法行为不服的；
（二）对公安机关依法调解不服的；
（三）对处理火灾事故、交通事故以及办理其他行政案件中作出的鉴定结论等不服的；
（四）对申诉被驳回不服的；
（五）其他依法不应当受理的行政复议申请。
申请人认为公安机关的刑事司法行为属于滥用职权、超越职权插手经济纠纷的，公安行政复议机关应当在作出不予受理决定之前，及时报上一级公安行政复议机关。
第二十九条公安行政复议机构在审查行政复议申请时，对与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以告知其作为第三人参加行政复议。
第三十条公民、法人或者其他组织认为申请行政复议的具体行政行为与自己有利害关系的，可以向公安行政复议机关申请作为第三人参加行政复议。
第三十一条与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织被告知参加行政复议或者申请参加行政复议被许可后，无正当理由不参加的，不影响行政复议进行。
第三十二条申请人、第三人委托代理人代为参加行政复议的，应当向公安行政复议机构提交由委托人签名或者盖章的委托书，委托书应当载明委托事项和具体权限。
申请人、第三人解除或者变更委托的，应当书面通知公安行政复议机构。
第三十三条公安行政复议机关因行政复议申请的受理发生争议，争议双方应当协商解决。协商不成的，由争议双方的共同上一级公安机关指定受理。
第三十四条申请人依法提出行政复议申请，公安行政复议机关无正当理由拖延或者拒绝受理的，上级公安机关应当责令其受理。
第三十五条上级公安机关责令下级公安机关受理行政复议申请的，应当制作《行政复议申请责令受理通知书》，送被责令机关，并通知申请人。
被责令受理行政复议申请的公安机关收到《行政复议申请责令受理通知书》，即视为受理；行政复议决定作出后，应当将《行政复议决定书》及时报送责令机关备案。
第三十六条上级公安机关认为责令下级公安机关受理行政复议申请不利于合法、公正处理的，上级公安机关可以直接受理。
第五章审查
第三十七条公安行政复议机构应当对被申请人作出的具体行政行为的下列事项进行全面审查：
（一）主要事实是否清楚，证据是否确凿；
（二）适用依据是否正确；
（三）是否符合法定程序；
（四）是否超越或者滥用职权；
（五）是否存在明显不当；
（六）是否属于不履行法定职责。
第三十八条公安行政复议机构在对本规定第三十七条规定的事项进行审查的同时，应当对下列事项进行审查：
（一）具体行政行为是否应当停止执行；
（二）是否需要通知第三人参加行政复议；
（三）是否需要提交公安行政复议机关集体讨论；
（四）是否需要当面听取当事人意见。
第三十九条公安行政复议机构对行政处罚决定应当重点审查下列事项：
（一）被申请人是否具有法定职权；
（二）事实是否清楚，证据是否确凿；
（三）适用依据是否正确；
（四）量罚是否存在明显不当；
（五）是否符合法定程序。
第四十条公安行政复议机构对行政强制措施决定应当重点审查下列事项：
（一）被申请人是否具有法定职权；
（二）是否符合法定条件；
（三）是否符合法定范围和期限；
（四）适用依据是否正确；
（五）是否符合法定程序。
第四十一条公安行政复议机构对行政许可应当重点审查下列事项：
（一）许可事项是否属于被申请人的法定职责；
（二）不予许可理由是否正当；
（三）是否符合法定许可范围；
（四）是否符合法定程序。
第四十二条公安行政复议机构对申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议案件，应当重点审查下列事项：
（一）是否属于被申请人的法定职责；
（二）被申请人是否明确表示拒绝履行或者不予答复；
（三）是否超过法定履行期限；
（四）被申请人提出不能在法定期限内履行或者不能及时履行的理由是否正当。
前款规定的不履行法定职责，是指被申请人对申请人依法提出的申请，应当在法定的期限或者相当的期限内履行其法定职责，而拒绝履行或者没有正当理由延迟履行。
被申请人已经实际履行，但因不可抗力或者非因被申请人自身原因没有继续履行必要或者致使履行不充分的，不属于不履行法定职责。
第四十三条公安行政复议机关对行政复议法第二十六条、第二十七条中规定的“规定”、“依据”，应当从以下几个方面进行审查：
（一）是否与上位阶的规范性文件相抵触；
（二）是否与同位阶的规范性文件相矛盾；
（三）是否属于制定机关的法定职权范围。
第四十四条公安行政复议机关依法有权对下列规范性文件进行审查：
（一）本级公安机关制定的规范性文件；
（二）下级公安机关制定的规范性文件；
第四十五条公安行政复议机关对认定为不合法的规范性文件，按以下原则处理：
（一）属于本级公安机关制定的，应当在三十日内予以废止或者作出修订；
（二）属于下级公安机关制定的，应当在三十日内予以撤销或者责令下级公安机关在三十日内予以废止或者作出修订。
第四十六条公安行政复议机构对行政复议中需审查的下列规范性文件，应当制作《规范性文件提请审查函》，按程序予以转送：
（一）公安行政复议机关的上级行政机关制定的规范性文件；
（二）公安行政复议机关无权处理的其他规范性文件。
第四十七条规范性文件的转送，按以下规定办理：
（一）对上级行政机关制定的规范性文件，按程序转送至制定该规范性文件的机关；
（二）对与公安行政复议机关同级的其他行政机关或该行政机关的下级机关制定的规范性文件，转送至该行政机关。
第四十八条对公安行政复议机关与其他行政机关联合制定的规范性文件，商联合制定规范性文件的行政机关办理。
第四十九条依照行政复议法第二十六条、第二十七条对有关规范性文件作出处理的机关，应当将处理结论书面告知制定机关和公安行政复议机关。前款规定中的处理结论包括：
（一）规范性文件合法的，决定予以维持；
（二）规范性文件不合法的，根据情况，予以撤销或者废止，或者提出修订意见，并责令制定机关限期修订。
第五十条规范性文件审查期间，公安行政复议机关应当中止对具体行政行为的审查，必要时可以决定停止具体行政行为的执行。
第五十一条重大、复杂的行政复议案件，应当提交公安行政复议机关集体讨论。
前款所称重大、复杂的行政复议案件是指：
（一）涉及国家利益、公共利益以及有重大影响的案件；
（二）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
（三）公安行政复议机构认为重大、复杂的其他行政复议案件。
第五十二条有下列情形之一的，公安行政复议机构可以向有关组织和人员调查取证：
（一）申请人对案件主要事实有异议的；
（二）被申请人提供的证据相互矛盾的；
（三）申请人或者第三人提出新的证据，可能否定被申请人认定的案件主要事实的；
（四）其他需要调查取证的情形。
公安行政复议机构在行政复议过程中收集和补充的证据，不能作为公安行政复议机关维持原具体行政行为的根据。
第五十三条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是有下列情形之一的，公安行政复议机构可以当面听取申请人、被申请人和第三人的意见：
（一）当事人要求当面听取意见的；
（二）案情复杂，需要当事人当面说明情况的；
（三）涉及行政赔偿的；
（四）其他需要当面听取意见的情形。
当面听取意见，应当保障当事人平等陈述、质证和辩论的权利。
第五十四条当面听取意见应当制作笔录并载明以下内容：
（一）时间、地点及办案人员姓名；
（二）申请人、被申请人、第三人的基本情况；
（三）案由；
（四）申请人、被申请人陈述的事实、理由、法律依据、各自的请求以及辩论的焦点；
（五）证人证言等证据材料。
当面听取意见笔录应当经参加人核实并签名或者捺指印。
第五十五条被申请人在提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的同时，应当以原作出具体行政行为的机关名义提出书面答复，载明下列主要内容：
（一）案件的基本情况；
（二）具体行政行为认定的事实和依据；
（三）对行政复议申请事项的意见；
（四）被申请人的请求。
第五十六条在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他组织或者个人收集证据。
有下列情形之一的，经公安行政复议机关准许，被申请人可以补充相关证据：
（一）在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当理由不能提供的；
（二）申请人或者第三人在行政复议过程中，提出了其在公安机关实施具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。
第五十七条申请人、第三人对申请行政复议的具体行政行为的下列事实，应当提供相应证据材料：
（一）证明申请行政复议符合法定条件的，但被申请人认为申请人申请行政复议超过法定期限的除外；
（二）被申请人不履行法定职责的行政复议申请案件中，证明其已提出申请要求被申请人履行职责的；
（三）申请人在申请行政复议时一并提出的行政赔偿中，证明其因受具体行政行为侵害而造成损失的；
（四）其他应当提供证据材料的。
第五十八条行政复议期间，申请人、被申请人、第三人对鉴定结论有异议的，可以依法进行重新鉴定。
第五十九条申请人、第三人及其代理人参加行政复议的，可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。
申请人、第三人及其代理人需要查阅被申请人的答复及作出的具体行政行为的证据、依据和其他材料的，应当在行政复议决定作出前向公安行政复议机构提出。
第六十条行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回。
公安行政复议机关允许申请人撤回行政复议申请后，申请人以同一事实和理由重新提出行政复议申请的，公安行政复议机关不予受理。
第六十一条有下列情形之一的，不允许申请人撤回行政复议申请：
（一）撤回行政复议申请可能损害国家利益、公共利益或者他人合法权益的；
（二）撤回行政复议申请不是出于申请人自愿的；
（三）其他不允许撤回行政复议申请的情形。
第六十二条行政复议期间，除行政复议法第二十六条、第二十七条规定外，有下列情形之一的，行政复议中止：
（一）申请人或者第三人死亡，需要等待其近亲属参加行政复议的；
（二）申请人或者第三人丧失行为能力，其代理人尚未确定的；
（三）作为申请人的法人或者其他组织终止后，其权利承继尚未确定的；
（四）申请人因公安机关作出具体行政行为的同一违法事实，被采取刑事强制措施的；
（五）申请人、被申请人或者第三人因不可抗力或者其他正当理由，不能参加行政复议的；
（六）需要等待鉴定结论的；
（七）案件涉及法律适用问题，需要请有关机关作出解释或者确认的；
（八）其他应当中止行政复议的情形。
行政复议中止的，公安行政复议机关应当制作《行政复议中止决定书》，送达申请人、第三人和被申请人。
行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议。
第六十三条行政复议期间，除行政复议法第二十五条规定外，有下列情形之一的，行政复议终止：
（一）被申请人撤销其作出的具体行政行为，且申请人依法撤回行政复议申请的；
（二）受理行政复议申请后，发现该申请不符合行政复议法规定的；
（三）申请行政复议的公民死亡而且没有近亲属，或者近亲属自愿放弃申请行政复议的；
（四）申请行政复议的法人或者其他组织终止后，没有承继其权利的法人或者其他组织，或者承继其权利的法人或者其他组织放弃申请行政复议的；
（五）申请人因公安机关作出具体行政行为的同一违法事实被判处刑罚的。
行政复议终止的，公安行政复议机关应当制作《行政复议终止通知书》，送达申请人、被申请人或者第三人。
第六十四条具体行政行为需要停止执行的，公安行政复议机关应当制作《具体行政行为决定停止执行通知书》，送达被申请人，并告知申请人和第三人。
第六章决定
第六十五条有下列情形之一的，应当决定被申请人在一定期限内履行法定职责：
（一）属于被申请人的法定职责，被申请人明确表示拒绝履行或者不予答复的；
（二）属于被申请人的法定职责，并有法定履行时限，被申请人逾期未履行或者未予答复的。
对没有规定法定履行期限的，公安行政复议机关可以根据案件的具体情况和履行的实际可能确定履行的期限或者责令其采取相应措施。
第六十六条有下列情形之一的，应当确认该具体行政行为违法：
（一）被申请人不履行法定职责，但决定其履行法定职责已无实际意义的；
（二）具体行政行为不具有可撤销、变更内容的；
（三）具体行政行为依法不能成立或者无效的。
第六十七条公安行政复议机关决定撤销具体行政行为或者确认具体行政行为违法，并责令被申请人重新作出具体行政行为，必要时可以一并限定重新作出具体行政行为的期限；限定重新作出具体行政行为的期限最长不超过六十日。
被申请人重新作出具体行政行为，应当书面报公安行政复议机关备案。
公民、法人或者其他组织对重新作出的具体行政行为不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第六十八条有下列情形之一的，应当认定该具体行政行为适用依据错误：
（一）适用的依据已经失效、废止的；
（二）适用的依据尚未生效的；
（三）适用的依据不当的；
（四）其他适用依据错误的情形。
第六十九条有下列情形之一的，应当认定该具体行政行为违反法定程序：
（一）依法应当回避而未回避的；
（二）在作出行政处罚决定之前，没有依法履行告知义务的；
（三）拒绝听取当事人陈述、申辩的；
（四）应当听证而未听证的；
（五）其他违反法律、法规、规章规定程序的情形。
第七十条有下列情形之一的，应当认定该具体行政行为超越职权：
（一）超越地域管辖范围的；
（二）超越执法权限的；
（三）其他超越职权的情形。
第七十一条被申请人在法定职权范围内故意作出不适当的具体行政行为，侵犯申请人合法权益的，可以认定该具体行政行为滥用职权。
第七十二条被申请人作出的具体行政行为与其他同类性质、情节的具体行政行为存在明显差别的，公安行政复议机关可以认定该具体行政行为明显不当。
第七十三条公安行政复议机关对情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，需要延长行政复议期限的案件，应当制作《行政复议期限延长通知书》，送达申请人和被申请人。
前款规定中的情况复杂包括：
（一）需要对申请人、第三人在行政复议过程中提出的新的证据重新鉴定、勘验或补充，不能在法定的行政复议期限内办结的；
（二）需要对被申请人作出的具体行政行为所认定的事实作进一步的调查核实，或者申请人、第三人要求作进一步的调查核实，不能在法定的行政复议期限内调查核实完毕的；
（三）行政复议案件涉及较多的当事人、不同地区，不能在法定的行政复议期限内办结的；
（四）其他不能在法定的行政复议期限内作出行政复议决定的复杂情况。
第七十四条公安行政复议机关作出行政复议决定，应当制作《行政复议决定书》，载明以下内容：
（一）申请人、第三人及其代理人的姓名、性别、年龄、职业、住址等，法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人等；
（二）被申请人的名称、住址、法定代表人等；
（三）申请人的行政复议请求；
（四）申请人提出的事实和理由；
（五）被申请人答复的事实和理由；
（六）公安行政复议机关认定的事实、理由和适用的依据；
（七）行政复议结论；
（八）不服行政复议决定向人民法院提起行政诉讼的期限，或者最终裁决的履行期限；
（九）作出行政复议决定的日期。
《行政复议决定书》应当加盖公安行政复议机关印章或者公安行政复议专用章。
第七章附则
第七十五条公安机关建立公安行政复议决定书备案制度。
第七十六条本规定中的送达，包括直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达。
送达有关法律文书，应当使用《送达回执》。
通过邮寄送达的，应当使用挂号信。
第七十七条本规定自2003年1月1日起实施。本规定发布前公安部制定的有关规定与本规定不一致的，以本规定为准。