论交通事故责任认定的行政可诉性
刘善书

一
　　在我国，法院每年受理的全部案件中，因交通事故引起的人身伤害和财产损害赔偿案件占有相当大的比例，而交通事故责任认定则在这类案件中起着至关重要的证据作用。所谓交通事故责任认定，是指公安机关依据国务院《道路交通事故处理办法》，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用，确认当事人责任大小的单方行为。
　　长期以来，对公安机关作出的交通事故责任认定是否可以纳入行政诉讼案件的受案范围，在法学界一直存在着广泛的争议。司法实践中交通事故责任认定则被作为一种不可诉行政行为来处理的，这种做法在法律规范方面的依据是1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发的《关于处理交通事故案件有关问题的通知》(即法发(1992)39号文)，该通知第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”
　　随着司法实践的深入和2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，即法释(2000)8号文的出台，交通事故责任认定不可诉性越来越受到权益保护公平原则和法制统一原则的诘责。第一，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成当事人权益保护的不平等。在交通事故案件中，对于遭受重大损失且被认定为负次要责任的一方当事人，如果在公安机关行政调解不成或者在另一方当事人拒不履行行政调解协议时，则可以向人民法院提起民事诉讼，要求判令对方当事人承担民事赔偿责任，从而使自己的合法权益得以实现。但对于损失较小且被认定为负主要责任的一方当事人来说，如果对行政机关责任认定不服，既不能向人民法院提起民事诉讼(因为找不到适格的民事被告)，按照(1992)39号文又无法提起行政诉讼，从而告状无门；即使其能够在作为被告的民事诉讼中可以对交通事故责任认定提出异议，由于其自身身份的限制，推翻行政机关的行政行为无异于蚂蚁搬山，客观上造成双方当事人权益司法保护的不平等。第二，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成对公安机关司法监督不力，产生特权。按照行政诉讼法规定，对具体行政行为的合法性进行审查，是行政审判的职能，通过民事审判来审查具体行政行为是否合法，不仅影响人民法院充分地行使审判职权，而且也不利于保证公安机关依法行政。在民事诉讼中如果不予认定交通事故责任认定书，就会削弱公安机关行政裁决的权威性，使交通事故责任认定变得可有可无，无足轻重；如果不加审查予以采信，则会使公安机关对交通事故责任认定变成一种特权，失去司法监督，增加随意性，纵容违法行政。第三，交通事故责任认定不具有行政可诉性，与现行法律和司法解释相悖。《中华人民共和国行政诉讼法》虽然没有明确列举出交通事故责任认定为可诉的具体行政行为，但在第11条(8)项概括式规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”可以向人民法院提起行政诉讼。交通事故责任认定表面上看只是公安机关对事故的形式处理，其实质却直接涉及当事人因此而应承担的赔偿责任，即财产权利。最高人民法院法释(2000)8号文进一步宽泛地规定行政诉讼的受案范围：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。公安机关交通事故责任认定显然包含在这一类行政行为中。
　　我们再从有关法律的排斥性条款看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院(2000)8号文规定，下列行为不属行政诉讼的受案范围：一是行政诉讼法第12条规定的行为，即国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为；二是公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；三是调解行为以及法律规定的仲裁行为；四是不具有强制力的行政指导行为；五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；六是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。交通事故责任认定与上述不可诉行政行为相对照，除与“法律规定由行政机关最终裁决的行为”相近外，没有其他相对应的条款。而这里的“法律”是广义的法律规范，还是狭义的最高权力机关制定的法律，是否包括司法解释呢?对此，法释(2000)8号文第5条进一步说明：“行政诉讼法第十二条第四项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会常务委员会制定通过的规范性文件”。目前在我国最高权力机关制定的法律中，没有任何一条规定交通事故责任认定是公安机关的最终裁决行为。最高人民法院、公安部联合下发的法发(1992)39号文显然不属于最高权力机关制定的规范性文件，公安机关对交通事故作出的责任认定自然也不属于行政机关的最终裁决行为。如果依据此文拒不受理对交通事故责任认定提起的行政诉讼，将会造成法律规范冲突。
二
　　交通事故责任认定是否具有可诉性，应当从三个方面考虑：第一，交通事故责任认定是否属于行政行为；第二，交通事故责任认定与其他一般的技术性鉴定有何不同；第三，交通事故责任认定是否属于公安机关最终裁决的行政行为，或者说是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院法释(2000)8号文规定的受案范围。
　　首先，交通事故责任认定是一种具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。交通事故责任认定完全符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据国务院《道路交通事故处理办法》的授权而实施的一种职权行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关对交通事故作出责任认定。这就决定了交通事故责任认定既不同于行政调解，也不同于法律规定的行政仲裁行为；第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。因此，我们完全有理由说，交通事故责任认定是公安机关依照有关法律授权，在具体的交通事故处理活动中，针对特定的当事人之间的责任大小进行裁决的具体行政行为。
　　其次，交通事故责任认定不同于其他的一般技术性鉴定。有人认为，交通事故责任认定与一般技术性鉴定(如法医鉴定)是一样的，一般技术性鉴定不可诉，同样交通事故责任认定也不能诉。其实，只要稍一比较就不难发现，二者是完全不同的。主要表现在以下几个方面：第一，交通事故责任认定是公安机关依职权作出的行为，其主体是特定的国家行政机关；而一般技术性鉴定不一定是行政主体的职权行为，其主体是不特定的，它可能是国家行政机关，也可能是司法机关或者其他事业性单位。第二，交通事故责任认定是公安机关的单方行为，体现的是行政意志；而一般技术性鉴定则由当事人提出申请，鉴定人一般不主动行使，是双方行为。第三，交通事故责任认定在公安机关内部只经过最初作出认定和行政复议程序；而一般技术性鉴定则可以在多部门对同一事项进行多次鉴定。第四，交通事故责任认定是针对特定的当事人作出的，涉及到平等主体间的权利义务；而一般技术性鉴定并不必然涉及双方当事人的利益，不对当事人间的权利义务关系进行责任划分。如对某人进行评残，只要有该人提出申请即可，其目的可能是其自残需要领救济金，也可能是因他人致残需要索赔。如系后者，当对方当事人提出异议时，可能要在多个部门进行多次鉴定，且任何一次鉴定都不是行政行为，其内容亦不涉及当事人间的责任大小以及因此而引起的权利义务。第五，在诉讼中二者的证据作用也是不同的，交通事故责任认定没有可替代性，如其不能作为证据使用，人民法院或者当事人都不可能再找其他公安机关重新进行责任认定，即对同一事故不可能有两份以上的责任认定书；而一般性技术鉴定在同一诉讼中有可能存在多份，且当事人或者人民法院可以根据案情需要通过其他途径进行重新鉴定。
　　最后，交通事故责任认定具有可诉性，是一种可诉的具体行政行为。如前所述，交通事故责任认定不是最高权力机关制定的法律中由公安机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼法规定的不可诉行政行为，公安机关也无权自身立法或者通过与司法机关联合下文擅自决定哪种行政行为可以不接受司法监督，最高权力机关制定的法律以外的任何“最终裁决”都是行政系统内的最终裁决，并不能因此而剥夺当事人提起行政诉讼的权利。应该说，除了最高人民法院(2000)8号文件规定的不可诉行政行为以外，所有的行政行为都属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可见，当事人对交通事故责任认定不服的可以向人民法院起诉，人民法院也应当予以受理。
　　综合以上情况分析，尽快明令取消法发(1992)39号文，将交通事故责任认定纳入行政诉讼受案范围，已成为有关部门的当务之急。这样做不仅有利于社会主义法律制度的统一，维护法制权威与尊严，推动社会主义法治建设进程，而且有利于理顺人民法院内部民事审判和行政审判的关系，提高审判效率，有利于进一步加强对公安机关交通事故责任认定的司法监督，保证其严格依法行政，同时也有利于公平地维护各方当事人的合法权益。
　　(作者单位：山东省济宁市中级人民法院)






　

北京市人民政府


北京市户外广告管理规定
北京市人民政府
北京市人民政府令　 第18号



第一条 为了规范本市户外广告的设置，加强户外广告的管理，根据国家和本市有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内户外广告的设置和管理。
本规定所称户外广告是指以灯箱、霓虹灯、路牌、电子显示屏（牌）等为载体形式，利用城市道路、公路、建筑物、构筑物、交通工具等户外广告阵地设置的商业性或者公益性广告。
第三条 市市政管理委员会是本市户外广告管理的主管机关，负责组织本市户外广告设置的审批和监督管理，市户外广告审批管理办公室负责日常管理工作。
各区、县市政管理部门按照职责权限，负责组织本行政区域内户外广告设置的审批和监督管理。
市工商行政管理机关是本市的广告监督管理机关，负责本市户外广告的登记、内容审查和监督管理。
市城市规划行政管理部门依法负责本市户外广告设施的规划审批和监督管理。
市容环境卫生、园林、公安交通、市政工程等管理部门按照各自的职责权限，依法负责户外广告的审批和监督管理工作。
第四条 本市户外广告的设置，应当适应首都的地位和城市性质，遵循统一规划、合理布局、符合地区功能要求、与周围环境相协调的原则。
第五条 户外广告设置的规划和技术标准，由市市政管理委员会会同市规划、工商行政、市容环境卫生、园林、公安交通、市政工程等管理部门按照统一规划、总量控制的原则制定，并经市人民政府批准后实施。
第六条 户外广告阵地的广告设置使用权可以通过协议、招标和拍卖等方式取得。
利用本市重要地区、城市道路和公路以及重点商业区的公共户外广告阵地设置户外广告的，应当通过招标或者拍卖方式取得设置使用权。
第七条 有下列情形之一的，不得设置户外广告：
（一）利用交通安全设施、交通标志的；
（二）影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用或者妨碍安全视距和车辆、行人通行的；
（三）妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌或者建筑物形象的；
（四）侵占绿地，损毁城市绿化设施的；
（五）国家机关、外国使（领）馆、国际组织驻京机构的建筑物、构筑物及其建筑控制地带；
（六）风景名胜区和区、县以上级文物保护单位的建筑物、构筑物及其建筑控制地带；
（七）利用危房或者可能危及建筑物和设施安全的；
（八）烟草广告；
（九）市或者区、县人民政府规定禁止设置户外广告的其他区域。
第八条 本市户外广告设置的审批管理实行两级政府分级管理制度。
市市政管理委员会负责组织审批的户外广告：
（一）长安街及其延长线、迎宾线、二环路、三环路、四环路建成路段、天安门广场、中南海地区、北京站、北京西站、亚运村、首都体育馆、北京工人体育场（馆）、奥林匹克体育中心以及首都机场路、京昌高速路、京通快速路、京津塘高速路、京石高速路等地区的户外广告，上述
地区的具体范围由市市政管理委员会会同市规划部门划定；
（二）在市政公共设施和交通工具上设置的户外广告；
（三）户外广告设施高度超过7米或者单体面积超过60平方米的；
（四）在高度超过24米的建筑物、构筑物上设置的户外广告；
（五）电子显示屏（牌）的设置；
（六）国家或者本市举办的重大活动有商业性宣传的户外广告。
除前款规定外，其他户外广告的设置由各区、县市政管理部门负责组织审批管理。
第九条 在本市从事户外广告经营的，应当依法经工商行政管理机关审查，并取得本市户外广告经营资格。
在本市进行临时性广告经营活动，涉及发布户外广告的，主办单位应当经市工商行政管理机关批准，领取《临时性广告经营许可证》后方可发布。
第十条 申请利用户外广告阵地，设置户外广告的，应当提供下列材料：
（一）书面申请，包括：单位名称、地址、载体形式、规格、设置地点、朝向、时间等；
（二）营业执照、广告经营许可证等相应的合法资格证明；
（三）户外广告设施的彩色效果图；
（四）户外广告阵地的所有权、使用权证明文件，或者与有关所有权、使用权单位签订的使用协议等；
（五）利用建筑物设置户外广告的，应当提供由具有合法资格的房屋安全鉴定机构或者设计单位出具的建筑物安全证明材料。
申请设置公益性户外广告的，还应当有主管宣传的部门的批准文件。
第十一条 户外广告设置的审批按照下列程序办理：
（一）设置户外广告的申请者按照审批权限将设置户外广告的申报材料提交市户外广告审批管理办公室或者区、县市政管理部门，由市户外广告审批管理办公室或者区、县市政管理部门分送规划、工商行政、市容环境卫生、园林、公安交通、市政工程等管理部门；
（二）规划、工商行政、市容环境卫生、园林、公安交通、市政工程等管理部门应当依法对申报材料予以审查，并在自接到申报材料之日起10个工作日内将审查意见送市户外广告审批管理办公室或者区、县市政管理部门；
（三）市市政管理委员会或者区、县市政管理部门负责定期组织规划、工商行政、市容环境卫生、园林、公安交通、市政工程等管理部门对申请者提出的设置户外广告的申请进行联合审批，对可以设置户外广告的，市户外广告审批管理办公室根据审查意见通知申请者按照规定程序到有
关管理部门办理相应手续。
申请者自批准之日起6个月内未设置户外广告的，应当重新办理审批手续。
第十二条 户外广告设施的设置，应当按照批准的时间、地点、使用性质、载体形式、规格、制作材料等实施，不得擅自变更；确需变更的，应当按照规定的审批程序办理变更手续。
第十三条 户外广告的设置期限不超过2年。设置期限届满的应当及时拆除。
设置期限届满需要延长的，应当于到期之日前3个月向原审批部门重新办理审批手续。
第十四条 户外广告的内容必须真实、健康，符合社会主义精神文明建设的要求，并符合《中华人民共和国广告法》的有关规定。
第十五条 户外广告设置者对户外广告设施负有安全管理责任，对户外广告进行日常维护管理，保证其牢固安全、整洁美观，字体规范完整，夜间照明和显亮设施功能完好。因户外广告画面污损、字体残缺、灯光显示不完整、户外广告牌空置等影响市容市貌的，应当及时维修或者更换
。
第十六条 未经批准，擅自设置户外广告设施影响市容市貌的，由市容环境卫生管理部门责令停止违法行为，限期清理、拆除，并可处以200元至1000元罚款。
设置的户外广告因画面污损、字体残缺、灯光显示不完整等影响市容市貌的，由市容环境卫生管理部门依照有关市容环境卫生的法规、规章予以处罚。
第十七条 设置户外广告设施，依法应当取得建设工程规划许可证件而未取得的，或者违反建设工程规划许可证件规定的，由城市规划行政管理部门按照违法建设处理。
第十八条 房屋安全鉴定机构或者设计单位弄虚作假，对不符合安全要求的建筑物出具建筑安全证明材料的，由市市政管理委员会或者区、县市政管理部门给予警告，并处以1000元至5000元罚款；发生安全质量事故造成损失的，依法承担赔偿责任。
第十九条 经批准设置的公益性户外广告不得擅自改作商业性广告。擅自变更的，由市市政管理委员会或者区、县市政管理部门责令限期改正，并处以1000元以下罚款。
第二十条 侵占绿地或者损毁城市绿化设施的，由城市绿化管理部门依法处罚。
第二十一条 违反本规定，利用交通安全设施、交通标志设置户外广告，或者设置户外广告影响交通安全设施、交通标志使用以及妨碍安全视距和车辆、行人通行的，由公安交通管理机关依照国家和本市有关道路交通管理的法规、规章予以处罚。
第二十二条 违反本规定第九条、第十四条规定的，由工商行政管理机关依法予以处罚。
第二十三条 违反本规定，属于违反交通、市政工程、公安交通等管理方面的法律、法规和规章的，由有关主管部门依法处罚。
第二十四条 因户外广告设施倒塌、坠落，造成人身和财产损失的，户外广告设置者应当依法承担赔偿责任。
第二十五条 本规定具体执行中的问题，由市市政管理委员会负责解释；其中属于户外广告的登记、内容审查和监督管理工作中的问题，由市工商行政管理局负责解释。
第二十六条 本规定自1998年11月25日起施行。



1998年11月15日