求索依法治村之路
-----从两起出嫁女状告村委会谈起

惠云

先让我们看一下两个案子，一个是昌邑市某村付小玉等16名出嫁女，因该村不给发放土地补偿费和生活补助费而将村委告上法庭，另一个就发生在东营市，某村的40余名出嫁女不服村委会的集体财产分配表决方案将村委会告上了法庭。
自从党的十五大以来，依法治国成为我们国家的一项基本国策，为推动依法治国的进程，依法治村就成为不可或缺的部分。为使农民“懂法”，以推动依法治村的进程，政府在农村积极开展了大规模的普法工作，这种普法采用的是自上而下的引导型模式，即由国家组织人力、物力来开展普法工作，引导村民逐步依据法律这种“正式规则”来规范自己的生产和生活。十多年过去了，农村普法确实取得了一定的成效，村民法律意识得到了提高，但有相当多的法律并未如预期所料那样落到实处。我们不能简简单单地讲好法制教育课、搞好法制讲座，发放教科书、宣传册。因为村民们更为关心的是活法、是“实用的法”。村民们拿到了从“送法进村”活动中得来的法律书籍、宣传册后，将其束之高阁，依旧我得我素，照旧依据许多带有传统色彩的民间规范来调整自己的生活，来调整生产和生活中大多数的矛盾和冲突。这种民间规范作为一种继承性极强的“非正式规则”是不可能短期内仅仅以一套书面上的、理念化的正式条文能代替的。所以在许多村庄，有关外嫁女待遇的民间规范明明与书本上的正式条文所强调的公正、平等原则背道而驰，但仍然得到了相当多的村民包括相当多外嫁女本身的认可。像这两个案子中的出嫁女，她们往往被视为“非正式规则”异类，承受很大的压力。
法律与民间规范相比，它以国家的强制力为后盾，切实地体现人们的需求，是人们保护自己权利的基本手段。但法律无法较好的在农村得到实施，这值得我们反思。
在农村中，许多村民从出生、成长到终老，整个人生都被封闭在一个地缘和血缘相结合的封闭圈里。土地仍是目前我国农村最为基本的生产资料，村民们紧紧的依附于祖上留下来的土地之上。村民们祖祖辈辈都生活在一块土地上，局限在狭小的区域里，人际关系不是十分广泛，而且信息不是十分畅通。“这是一个熟悉的、没有外人的社会”。在这一基础上形成的以家族为本位的宗法血缘关系对村民有着很强的约束力，其依靠关系来制约村民的行为，传统道德论理成为衡量人们行为的基本准绳。因而在农村社会中，村民们对法律的需求是极其有限的。就算在经济发达的农村里，尽管人来人往，川流不息，看似信息交流充足，但本村人的圈子仍留着，而这种圈子又是具有相当的稳定性、封闭性，再加上他们文化观念的保守性、滞后性使得村民们的关系意识里仍旧保持了一种以血亲人情为基础，寻求传统规范的制约。村民与村民之间仍寻求“情大于法”、“公道自在人心”等一些传统的模糊准则。在追求伦理道德中的“义气”时，常常极少会顾及到真正法律上的“正义”，即使在许多本应受法律调整的领域，村民们也往往以宗法的民间规范取代理性的可预性的法律规范。而这时村里的干部或者年长的老人就成为最具有权威的调停人，他们出面平息纠纷依靠的并不是法律，而是他们的传统观念，也就是人们普遍认同的那些儒家流传千年的教化思想。
我们可以清晰地看到农村中存在的依法治村过程中“说法”与“做法”巨大差距。
第一，我们要对依法治村的长期性、艰巨性有一个清醒的认识。要看到儒家思想经过几千年的积淀，在我们国家尤其是在农村还有着相当厚的基础，消除它的消极影响不是一朝一夕所能完成的，人们传承着这种规则，无论国家的法律如何规定都影响他们适用这种规则。这种传承不可能很快的消失。另一方面我们要看到法本身的发展是一个渐进的过程，尤其在我们这样一个有着悠久专制传统的国度，在法治起步阶段出现惧法、怨法、避法等现象是可以理解的。而且法治的发展与社会经济、政治和文化等条件的发展是并行的，而这些非法律因素的综合发展都需假以时日。祖祖辈辈传承下来的、由父母而子女的言身教化要远比那些系统的理论来得更有影响。要使积“千年之大成”的传统文化在某些方面发生较大的转变无疑将是个漫长的过程。因此，目前农村中的国家法律与传统民间规则并存的状态将会较长时间地持续下去。我们也应该看到，因为法律的存在至少为农村社会提供了一种调整方式，在有些时候也会被人记起，发挥它的售后服务，尽管这一过程也许是漫长的，但我们需要有足够的耐心，不能一蹴而就。
第二，法治有着本土化的道路。我们有着悠久而深厚的传统文化存量，这些东西都积淀着祖辈们思考和解决各种社会问题的智慧和经验。相反，这还在一定程度上在农村中以民间规范、风俗习惯等开工获得了延续，进而影响着现代农村法律文化的面貌。法治的实现与否关键是依赖于人们的自然习性和法的观念。我们可以通过引入外部法律制度来弱化农村中传统的民间规范，但我们相当长时期内还不可能真正彻底消灭民间规范后深藏的传统文化，传统法文化仍然在深深影响着村民们的法律观念和行为模式，并且通过这种影响在一定程度上扭曲、抵制甚至架空了本本上的法律制度。因此脱开本土传统首先是一个可不可能的问题，然后才是一个应不应该的问题。
法律和道德都是上层建筑的重要组成部分，都是管理国家、治理社会的重要手段。法治与德治从来都是相互蕴涵和包容的一个整体，它们之间是相互渗透、相互作用、相辅相成的。
在实践中，转变村民的思想观念是要放在首位的。之所以在农村中会出现民间规则与正式法律并存而且民间规则占优势的情况，是因为长期以来人们的思想观念没有转变，这是一个根本性的问题，也是需要一个长期的过程，需要下大功夫，而且这需要各方面包括经济、文化等相配合来推动这一进程，现在在这样信息发达的时代，要把新时代的时代特点注入农村，让农村在传统文化的基础上转变，增强农民的法制意识，农民在保护自己的权利时想到的首先是运用法律，而不是传统的民间规则。
其二，我们要进一步增强普法工作的力度，要有而心地细致地进行这一工作，把我们国家制定的正式法律规范用浅显的道理讲出来，便于让农民接受，让农民理解。要把民间规则与国家法律相比较，使农民看到国家法律所拥有的优势和民间规则所具有的缺点，使他们自愿地接受国家法律这一途径解决自身的问题。不把农民的自觉性与自愿性调动出来，当前的问题始终无法得到真正的解决。
其三，加快经济的发展，促进信息的交流与传递，农村经济发展的快慢决定着其它各方面的进程，在与外界进行经济与信息交流的过程中，农村将不得不与外界统一规则，也就不得不舍弃旧有传统，因为在这个日益开放的世界里，人们越来越相信法律的力量，而且外来的人不可能相信你的村里的干部或者是德高望重的老者的裁判的，因此，加快农村现代化的步伐，进一步提高其开放的程度起着重要的作用。
最后，我们在新的历史时期贯彻执行“以德治国”的方略，就要严格按照“三个代表”的要求，站在代表先进文化前进的方向的高度上，坚持不懈地加强社会主义道德建设，引导农民树立新的社会主义道德观，从而促进社会主义法治建设。
（作者单位：山东省垦利县人民法院）

安徽省人大常委会


巢湖流域水污染防治条例
安徽省人民代表大会常务委员会



《巢湖流域水污染防治条例》已经1998年12月22日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，现予公布，自1999年3月1日起施行。

第一章 总则
第一条 为加强巢湖流域水污染防治，保护和改善巢湖水质，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》及有关法律、法规，制定本条例。
第二条 本条例适用于巢湖流域的河流、湖泊、水库、渠道等地表水体的污染防治。
第三条 巢湖流域水污染防治实行预防为主、防治结合、统一规划、综合整治的方针，坚持谁污染谁治理的原则。
第四条 省及巢湖流域县级以上人民政府（含行署，下同）环境保护行政主管部门对本行政区域内巢湖流域水污染防治实施统一监督管理。
省及巢湖流域县级以上人民政府水利、交通、建设、农业、乡镇企业、林业、水产、经贸、旅游、土地、地质矿产、卫生、工商、公安等部门，按照各自职责，对巢湖流域水污染防治实施监督管理。
第五条 省人民政府应当制定巢湖流域水污染防治规划和水污染物排放总量（以下简称排污总量）控制计划，并将其完成情况作为考核巢湖流域各级人民政府工作的重要内容。
巢湖流域各级人民政府对本行政区域内的水环境质量负责，并采取措施确保巢湖流域水污染防治规划和排污总量控制计划的实现。
省及巢湖流域县级以上人民政府有关部门，按照各自职责，根据巢湖流域水污染防治规划，制定并实施本部门防治工作计划。
第六条 任何单位和个人都有责任保护巢湖流域水环境，并有权对污染损害巢湖流域水环境的行为进行监督和检举。
因巢湖流域水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。
第七条 对巢湖流域水污染防治作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰、奖励。

第二章 监督管理
第八条 省人民政府环境保护行政主管部门会同同级计划、水利、建设、水产等部门和巢湖流域设区的市人民政府、行署，划分巢湖流域水环境功能区，报省人民政府审批。
第九条 省人民政府应当组织建立巢湖流域水环境监测网络。省及巢湖流域县级以上人民政府环境保护行政主管部门的环境监测机构和水利部门的水文监测机构，共同承担巢湖流域水环境监测。省人民政府环境保护行政主管部门的环境监测机构负责监测主要入湖河道口和巢湖、六安地
区、合肥市交界处水质。省人民政府环境保护行政主管部门定期向省人民政府报告巢湖水质状况。
第十条 巢湖流域内的建设项目立项前，必须报经县级以上人民政府环境保护行政主管部门对其是否污染环境、污染物排放是否超标、当地有无环境容量等进行审查。未经审查或者经审查否决的项目，有关部门不予办理立项征地手续。
第十一条 新建、扩建、改建直接或者间接向巢湖流域水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理规定，编写环境影响报告书（表），报县级以上人民政府环境保护行政主管部门审批；行署和市、县人民政府环境保护行政主管部门审批的，须
报省人民政府环境保护行政主管部门备案。
环境保护行政主管部门审批向巢湖流域水体排放污染物的建设项目环境影响报告书（表）时，不得突破本行政区域排污总量控制指标。
巢湖流域超过本行政区域排污总量控制指标的地、市、县，不得新建向水体排放污染物的项目；扩建、改建项目不得增加污染负荷。
第十二条 建设项目中水污染防治设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；水污染防治设施未经县级以上人民政府环境保护行政主管部门验收或者验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。
水污染防治设施必须正常运转，未经县级以上人民政府环境保护行政主管部门批准，不得拆除或者闲置。
第十三条 向巢湖流域水体排放污染物的单位，应当依法按照所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门规定的时间，向其申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度以及排放去向，并提供水污染防治方面的有关技术资料。逾期不
报的，视为拒报。
环境保护行政主管部门应当自接到申报之日起30日内提出审查意见；符合条件的，颁发排污许可证。
领取排污许可证的单位改变排放方式、排放去向的，应当提前15日向排污许可证颁发部门报告，履行变更手续。环境保护行政主管部门应当自接到申报之日起10日内作出批复。逾期不批复的，视为同意。
第十四条 设立巢湖流域水污染防治专项资金。资金来源为：
（一）省及巢湖流域县级以上人民政府财政安排的专项资金；
（二）在巢湖流域依法征收的排污费；
（三）贷款、捐款、赠款；
（四）其他资金。
专项资金管理办法，由省人民政府制定。

第三章 水污染防治
第十五条 省及巢湖流域县级以上人民政府应当开展巢湖流域水污染防治的科学技术研究，发展少污染、低消耗的产业和产品，合理调整产业结构和发展规划，优化资源配置，推行清洁生产。
第十六条 省及巢湖流域县级以上人民政府应当加强农业环境保护，推广有机肥，指导农业生产者科学、合理地施用农药、化肥，综合利用农业废弃物；组织实施植树造林及农作物、林木病虫害综合防治，促进农业生态环境良性循环。
第十七条 省及巢湖流域县级以上人民政府应当加强水利工程建设，合理使用水利工程设施，增加引水、排水量；疏浚湖泊，河道，建设护岸、护坡工程，防止水土流失；扩大巢湖水体环境容量，增强流域水网自净能力。
第十八条 省及巢湖流域县级以上人民政府应当科学规划、合理开发利用水产资源，控制巢湖水产养殖规模和范围，保护对水生态环境有益的水生生物和底栖生物，建设水生态环境工程，维护水生态环境平衡。
第十九条 省及巢湖流域县级以上人民政府应当按照巢湖流域水污染防治规划建设城镇污水处理设施，对城镇生活污水、垃圾等进行无害化、资源化处理，并采取有效措施，控制含氮、磷等污染物的排放。
第二十条 巢湖流域划分为四级保护区：合肥市自来水厂取水口周围1．5千米水域和1千米陆域，巢湖市等市镇自来水厂取水口周围1千米水域和0．5千米陆域，为一级保护区；巢湖湖体、沿湖岸5千米陆域、入湖河道上溯10千米以及沿岸两侧各1千米范围为二级保护区；主要
入湖河道上溯50千米以及沿岸两侧各1千米范围为三级保护区；其他地区为四级保护区。
一级保护区设置隔离标志，水质应当达到国家《地面水环境质量标准》（ＧＢ3838——88）Ⅱ类标准。
二级、三级保护区水体的环境规划、管理和评价，执行国家《地面水环境质量标准》（ＧＢ3838——88）Ⅲ类标准。
第二十一条 对排放水污染物超过国家或者地方规定的排放标准或者排污总量控制指标的排污单位，由县级以上人民政府责令限期治理。
自2000年1月1日起，禁止工业企业向巢湖流域水体超标准排放水污染物。
第二十二条 禁止在巢湖流域新建化学制浆造纸企业。
禁止在巢湖流域新建制革、化工、印染、电镀、酿造等小型企业。
严格限制在巢湖流域新建前款所列大中型项目或者其他污染严重的项目；确需建设该类项目的，必须事先报经省人民政府环境保护行政主管部门批准。
禁止和严格限制的产业、产品名录，由省人民政府环境保护行政主管部门会同有关部门拟订，报省人民政府批准后公布施行。
第二十三条 在巢湖流域内禁止下列行为：
（一）向水体排放或者倾倒油类、酸液、碱液、剧毒废渣废液、含放射性物质的废渣废液、含病原体的污水、含热废水等有毒有害物质；
（二）向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物；
（三）在水体清选装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器等；
（四）在巢湖湖滩和岸边堆放、埋置、储存固体废物和其他污染物；
（五）向水体排放或者倾倒船舶的残油、废油和垃圾等；
（六）从事可能破坏山体、林木、植被等造成水土流失的活动；
（七）围湖造田。
第二十四条 自2000年1月1日起，禁止在巢湖流域内销售、使用含磷洗涤用品。
第二十五条 在一级保护区内禁止下列行为：
（一）向水体排放污水；
（二）新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；
（三）水文、水质监测及渔政、公安、防汛指挥以外的船舶停泊和作业；
（四）从事水产养殖、集中式畜禽养殖、旅游、游泳以及其他可能污染水体的活动。
一级保护区内已有的排污口，由县级以上人民政府责令限期拆除。
第二十六条 运输油类、有毒有害物品的水上运输工具，应当采取措施，防止油类和有毒有害物品散落、流溢和渗漏。
第二十七条 排污单位发生事故或者其他突发性事件，排放污染物超过正常排放量，对巢湖流域水体造成或者可能造成污染的，必须立即采取应急措施，通报可能受到水污染危害和损害的单位，并向当地环境保护行政主管部门报告。船舶发生污染事故，应当向就近的航政机关报告，接
受调查处理。污染一级保护区水体的，应当同时向当地卫生、建设部门报告。
造成渔业污染事故的，应当接受当地渔政监督管理机构的调查处理。

第四章 法律责任
第二十八条 有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，并按照下列规定予以处罚：
（一）违反本条例第十二条第一款、第二款规定之一的，处以1万元至5万元罚款。
（二）违反本条例第二十三条规定，有第（一）项、第（二）项、第（三）项行为之一的，处以5000元至10万元罚款；有第（四）项行为的，处以2000元至5万元罚款。
（三）违反本条例第二十五条第一款第（一）项规定的，处以1万元至10万元罚款。
第二十九条 对造成巢湖流域水体严重污染逾期未完成限期治理任务的单位，除按照国家规定征收两倍以上超标准排污费外，可以根据所造成的危害和损失，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处以1万元至10万元罚款，或者由县级以上人民政府责令停业或者关闭。
第三十条 违反本条例第二十二条第一款、第二款、第三款规定之一的，由县级以上人民政府责令停止建设或者关闭，环境保护行政主管部门可处以20万元以下罚款。
第三十一条 违反本条例第二十三条第（五）项规定的，由交通部门的航政机关责令限期改正，并处以5000元至10万元罚款。
第三十二条 违反本条例第二十四条规定，在巢湖流域内销售含磷洗涤用品的，由县级以上人民政府工商行政主管部门责令限期改正，并处以2000元至1万元罚款。
第三十三条 违反本条例第二十一条第二款、第二十五条第一款第（二）项规定之一的，由县级以上人民政府责令停业或者关闭。
第三十四条 违反条例第二十五条第一款第（三）项、第（四）项规定之一的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令限期改正，并处以2万元以下罚款。
第三十五条 违反本条例第二十三条第（六）项、第（七）项规定之一的，由县级以上人民政府有关行政主管部门责令限期改正，并依法予以处罚。
第三十六条 县级人民政府环境保护行政主管部门可处以1万元以下罚款；超过1万元的罚款，报上一级环境保护行政主管部门批准。
行署、设区的市人民政府环境保护行政主管部门可处以5万元以下罚款；超过5万元的罚款，报上一级人民政府环境保护行政主管部门批准。
省人民政府环境保护行政主管部门可处以20万元以下罚款。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。
第三十八条 违反本条例规定，造成巢湖流域水污染危害的单位，有责任尽快排除危害，并对直接遭受损害的单位或者个人赔偿损失。
造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。
第三十九条 县级以上人民政府有关行政主管部门拒不履行环境保护法律、法规规定职责的，由其上级主管部门责令限期改正。
环境保护监督管理人员和其他有关国家机关工作人员，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第四十条 本条例应用中的具体问题，由省人民政府环境保护行政主管部门负责解释。
第四十一条 本条例自1999年3月1日起施行。1987年8月29日省六届人大常委会第三十一次会议通过的《巢湖水源保护条例》同时废止。



1998年12月22日