人事争议仲裁与劳动争议仲裁的异同和关联

何宁湘


　　一、问题由来
　　人事争议应当说自新中国成立以来，随着干部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在与发生的矛盾、分歧与冲突就无时不在。从上世纪五十年代到九十年代末这一期间内，在人事问题上发生的上级与下级之间、人员与领导之间、人与机构之间、单位与人事机构之间、人事部与地方人事厅局之间存在与发生的争议、矛盾基本上通过党组织、行政命令、政策、甚至个人权利威望与影响力，以及所谓的个人觉悟的提高来解决。这些人事矛盾冲突基本上在内部得到消化与扼制，几乎从未公开。
　　国办发[2002]35号文《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知【2002-07-06】》正式下发后，正式拉开了人事制度改革的序幕。各地开始制定人事争议仲裁的办法、规定、细则来配合这项重要改革，在之前不少地区已制定出台的，也做了必要的修改。在此期间，也有极少的事业单位的工作人员依据人事仲裁规则向当地人事争议仲裁委提出申诉。由于人事争议仲裁委员会自始就设在人事行政主管机关内，所依据的仲裁规则是人事部门根据人事部文件所制订的政策文件，人事争议仲裁没有任何法律依据，这样的人事争议仲裁完全是政策指导下的行政行为。直到2003年9月5日媒体上公布了并于同日生效实施的最高人民法院法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，使得人事争议仲裁与司法审判有了接轨，人事争议案件诉讼方进入“有法可依”的轨道。
　　此时，人事争议处理仍沿用了劳动争议处理的“一裁两审制”模式，似乎解决问题找到了出路。但是，这种人事争议仲裁与司法审判的接轨是形式上的接轨，而不是实质上的，更不是法律意义上的接轨。此时出现了仲裁没有任何法律意义上的变化，各方面依然如故，而人事争议案件诉讼则适用《劳动法》由人民法院民事审判庭进行审理。此时各地不少事业单位的工作人员，以为有了司法解释，人事争议官司可以得到人民法院公正审理裁决，以保护自己的合法权益。这些当事人对这种两脱离的接轨可能带来的恶果以及诉讼的复杂性没有足够的认识与心理准备，其仲裁申请往往被人事争议仲裁委以“不予受理”对待，而当地法院又以“没有受理依据”，甚至以“未经过仲裁实体裁决”而不予受理，更有甚者先受理，然后再以上述理由“驳回起诉”来“封杀”，这些做法让人事争议申请当事人苦不堪言。
　　出现这样的怪现象，除了部分案件系受理机关与人民法院对个案的错误处理外，没有弄清人事争议与劳动争议之间、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的区别、共同点以及关联是个最为重要的根源。另一方面，申请人也因对这些问题不了解，当其合法权益被侵犯后，是向劳动仲裁委员会申请，还是向人事争议仲裁委员会申请，往往不知所措。因此有必要对这一重要方面进行观察与讨论。

　　二、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的共同点：
　　从理论上讲，人事争议仲裁与劳动争议仲裁之间没有直接的联系，而现行人事争议仲裁沿用了与劳动争议仲裁完全相同的模式，劳动争议仲裁的特点与缺陷也不可避免地随之带入了人事争议仲裁，同时人事争议仲裁就自然具有劳动争议仲裁中较多的特点：
　　1、两类争议仲裁委员会均设在国家行政机关（劳动主管机关与人事主管机关），仲裁日常具体工作、案件受理工作、审理工作一般由劳动主管行政机关与人事主管行政机关的处（或科级建制单位）承担。即，担任仲裁员的多数为劳动主管行政机关与人事主管行政机关的行政领导以及工作人员。
　　基于此，两类争议仲裁的性质均为行政仲裁。实际操作过程中并非如此，劳动部首先推行了事业单位的劳动争议仲裁院机构模式。随后又推行劳动争议仲裁机构实体化，将劳动争议处理机构担负的行政职能与劳动争议仲裁委员会的办案职能分离开来，成立相对独立的专门处理劳动争议案件的仲裁办案机构，落实人员编制、办案经费和办案场所，从而提高劳动争议仲裁的处理能力。实体化后，针对劳动争议案件,改变现行的审判体制,或裁或诉,各自终局。将当前的仲裁和诉讼环节改为两裁终审制,即先由区、县一级的劳动争议仲裁机构对劳动争议案件进行一裁,若不服一裁结论,再由市一级的劳动争议仲裁机构进行终裁,法院负责执行终裁结果。废除现行的劳动争议处理体制,在法院内部成立专门的劳动法庭,或者借鉴德国的做法,从中央到地方建立独立的劳动法院,专司处理各类劳动争议案件，并提出各地区的经济体制改革力度、经济社会的发展程度、人们的思想观念以及劳动争议处理工作的基础都有很大差异，这就决定了在推进劳动争议仲裁机构实体化建设中，可以不搞统一模式，而应从本地实际出发,因地制宜，创造性地开展劳动争议仲裁工作。这样的架构、机制调整完成后，人事争议与劳动争议处理就是完全不同的两种模式，没有无比性，本文就失去意义。
　　2、争议仲裁常见的启动一方当事人（申请仲裁主体），仲裁申请人往往表现为企业职工、事业单位工作人员两类。在相对于企业、事业单位、政府及政府职能部门，企业职工、事业单位工作人员都处于弱势群体地位，争议仲裁在形式上无疑为其增加了一条救济途径。争议当事人的另一方（被申请主体）为企业、事业单位，往往表现为仲裁被申请人。
　　3、从广义角度上讲，劳动合同、事业单位工作人员聘用合同中，凡是“因履行合同发生的争议”的范围以及所涵盖的争议事项在理论上都是非常宽泛的，所能提出争议的事项，可能形成诉讼的争议纠纷也是非常多的，故有法官认为“以履行聘用合同发生的争议来界定人事争议受案范围太大”。
　　4、人事争议与劳动争议的现行程序模式均为“仲裁加诉讼”的“一裁两审制”，两类仲裁都是欲提起诉讼启动司法程序所必须的前置程序。在此模式下，在提起诉讼前的仲裁无疑为当事人增加了一条救济途径。但由于《劳动法》、《公务员法》以及现行事业单位人事争议处理的规范性文件规定为申请仲裁的申请期间为60天，对仲裁裁决不服向人民法院提起民事诉讼的期间为15天，即淹没了《民法通则》所规定的2年诉讼时效。
　　5、根据最高人民法院的司法解释，人民法院审理这两类争议案件均适用《劳动法》。并且在仲裁机关作出仲裁裁决后，当事人不服而向人民法院提起诉讼的，均由基层人民法院的民事审判庭审理，审判人员基本上是由原审理劳动争议案件的法庭、原班法官来审理人事争议案件。
　　6、争议仲裁主体之间是不平等的，而民事诉讼中之诉讼主体是平等主体，适用《民事诉讼法》审理两类争议案件，但法律并没有诸如行政诉讼中举证倒置这类有关保护劳动者、事业单位工作人员诉讼权利的法律规定。
　　7、基于内部隶属关系的内部管理关系发生的争议不能申请争议仲裁。

　　三、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的区别：
　　1、建立劳动关系、人事关系的录用、合同的表现形式不同：
　　人事关系的建立不是由事业单位或工作人员能够决定的。事业单位与工作人员之间的人事关系是以国家分配、控编录用、聘任、聘用合同等形式所建立的，建立人事关系的方式是被动的，事业单位仅享有有限的人事权。事业单位必须从编办获得编制计划指标，要进入事业单位的人员也必须符合相应的条件，两个条件必须同时具备，缺一不可。
　　企业、用人单位与劳动者（企业职工）之间的劳动争议是通过签订劳动合同所建立，企业、用人单位依法享有较完全的用人权，只要符合国家劳动用工法律规定，适应企业生产经营需要，具有支付劳动报酬的能力，用多少人，用什么样的人，支付多少劳动报酬完全由企业自主决定。

　　2、所解决的争议内容不同：
　　人事争议仲裁解决的是“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。
　　劳动争议仲裁解决的是“因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职；因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定；因履行劳动合同发生的争议；法律、法规规定应当依照本条例处理的其他劳动争议。”

　　3、国家实现管理职能的主体以及管理关系不同：
　　人事关系是国家人事行政管理机关对国家机关、事业单位以及工作人员之间存在的是一种具有直接利害关系的行政法律关系。劳动关系是国家劳动行政管理机关依法监督各类企业执行国家劳动法律法规，从而实现以保护劳动者合法权益为主的一种非直接利害关系的监督关系，劳动关系中没有行政法律关系。国家劳动行政管理机关与、各类企业、劳动者之间不具有直接的行政法律关系。

　　4、争议仲裁中个人主体的身份不同：
　　基于我国多年的劳动人事管理体制，凡属于人事部门编办下达的机构编制、受其管理的是国家干部，现对国家机关工作人员称之为公务员，对事业单位则称之事业单位工作人员。
　　凡属于劳动部门职能范围内的企业、用人单位的职工，包括临时用工人员均为工人身份。

　　5、争议仲裁中个人主体享有仲裁申请权的不同：
　　在我国实行劳动制度改革，逐步过渡到全员劳动合同制近20年后的现代企业组织中，一般情形下没有干部身份的人员存在，企业与职工之间是完全的劳动合同关系，即劳动用工关系。发生劳动争议只能依据劳动合同、劳动法律法规到劳动争议仲裁委申请仲裁。
　　而事业单位中的人员情形就比企业复杂得多，其中有国家事业单位干部（具有人事编制的人员）、有聘用制干部（有称合同制干部，社保机构认为，这类干部应当与工人一样参加养老保险，实质上就是工人，类似于国营企业改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部门下达了编制的人员）、有事业单位聘用人员、社会聘用人员、工勤人员、临时工等等，这些人员与事业单位之间的关系由不同的合同关系所联系，其工资待遇、分配制度也有所不同，这也产生了不同的用人法律关系。发生争议后，按人事争议仲裁的规定，人事编制内的人员，包括工勤人员都可以到人事争议仲裁委进行申诉。而对于事业单位中，编制外面向社会招聘的工作人员、工人均不能提起人事争议仲裁，只能依据相应的合同约定或劳动合同，或视为劳动合同关系向劳动争议仲裁委申请劳动争议仲裁。

　　6、争议仲裁的单位主体不同：
　　目前事业单位的界线已逐渐变得模糊不清，部分非国家正式事业单位享受事业单位待遇或模式经营的，如民办学校，或称民办非企业单位如驾校、民办科研机构，中介机构如律师事务所（笔者注：目前税务、社保机构将律师事务所归入私营企业类管理对待）。一般事业单位由编办核准颁发《事业单位法人证书》，而原作为事业单位的律师事务所则一直由司法行政机关核发《律师事务所执业许可证》，无《事业单位法人证书》的特殊情形。因此大致可以这样认为，凡持有《事业单位法人证书》的单位均系事业单位，只是这些事业单位中的所有制形式存在不同，如学校事业单位，对全民所有制学校一般称为"公办学校"，而非全民所有制的学校一般称"民办学校"，或"社会力量办学"。目前部分省已出台修订过的人事争议处理规定，将"民办非企业单位"纳入人事争议仲裁的主体之中。
　　而由工商行政部门核准颁证的用人单位中根本不存在这类问题，只是依照《公司法》设立的称之为“公司”，一般工厂、经济组织则称之为“企业”罢了。

　　7、是否存在内部行政争议的不同：
　　劳动法律所调整的社会劳动关系中，直接表现为用人单位与劳动者之间的劳动关系，即劳资关系。而不表现为企业内部行政关系。而在人事政策、人事规范性文件所调整的人事关系，实质上是人事行政管理关系，因而在事业单位与其工作人员之间除可以提起人事争议的争议外，事业单位与其工作人员之间往往存在着较多的内部行政管理争议，而这类争议是不可以提起人事争议仲裁的。

　　四、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的关联：
浙江省宁波市人民政府


宁波市海洋渔业船舶安全管理办法
宁波市人民政府
宁波市人民政府令第87号


（2000年11月17日宁波市人民政府第19次常务会议审议通过，自2001年1月1日起施行）


第一条 为了加强对海洋渔业船舶的安全管理，保障人民生命财产安全，促进渔业生产健康发展，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市管辖的海洋渔业船舶和进入本市行政区域的渔港、渔港水域的海洋渔业船舶的安全管理。
第三条 本办法所称的海洋渔业船舶（以下简称渔业船舶），是指经渔政渔港监督管理机构进行船舶登记并直接从事海洋渔业生产和为渔业生产提供服务的捕捞船、运输船、补给船、渔业公务船等。
第四条 市和县（市）、区渔业行政主管部门负责对渔业船舶安全管理工作进行监督检查和业务指导。
渔政渔港监督管理机构，对以渔业为主的渔港、渔港水域内的渔业船舶的安全实施监督管理。
公安边防、港监、交通等有关部门，应当按各自职责配合做好渔业船舶的安全管理和监督工作。
各镇（乡）人民政府对所属渔业船舶的安全工作负有领导和管理责任。
第五条 渔业船舶的船长对本船的安全负有直接责任；双船或多船作业时，主船（网船）船长对船组的安全负有直接责任。
第六条 渔业船舶的所有者、经营者和船员必须遵守法律、法规和港航规章，服从所在地人民政府和渔业船舶安全管理机构的监督和管理。
第七条 新建、改造渔业船舶，必须按规定经渔业行政主管部门批准。
第八条 渔业船舶必须按下列规定向渔船检验部门申请检验，经检验合格，取得有效的船舶检验证书，方可作业：
（一）现有渔业船舶，由船舶所有权人或船舶修理单位申请年度检验、定期检验或临时检验；
（二）新建、改造的渔业船舶，由船舶承造单位申请建造检验；
（三）未在渔船检验部门监督下建造的船舶改为渔业船舶的，由其所有权人申请初次检验。
船用材料和船上有关航行安全的重要设备，应具有船舶检验部门签发的船用产品检验合格证书。
第九条 渔业船舶的所有者必须持船舶检验证书和产权证明材料，到所在地渔政渔港监督管理机构办理船舶登记，领取渔业船舶国籍证书或渔业船舶登记证书。
第十条 渔业船舶必须按规定标写船名号，并常年保持清晰可认。
第十一条 渔业船舶应当按规定配齐职务船员。职务船员应当持有相应等级的职务证书。
主机功率在150千瓦以上的渔业船舶，其所有船员应当持有专项技能证书；主机功率在150千瓦以下的渔业船舶，其普通船员应当经过专业基础训练，取得基础训练合格证书。
第十二条 渔业船舶必须持全部有效的证书，向渔政渔港监督管理机构领取航行签证簿，并按规定缴纳港航规费，方可在核定航区内航行。
从事捕捞生产的渔船，必须向渔业行政主管部门申领并取得有效的渔业捕捞许可证。
出海的渔业船舶，必须同时持有公安边防部门签发的船舶户口簿和船民证。
第十三条 渔业船舶和船员应当按照规定参加船舶保险和人身保险。
第十四条 从事临时营业性运输的渔业船舶，必须按规定办理营业运输许可证等有关手续。
第十五条 渔业船舶出海必须处于适航状态。各种航行作业的号灯、号型、救生、消防、信号、防污染等设备应当按规定配齐并有效，通信、助航助渔设备当应保持适用状态。
第十六条 从事近海和外海作业的渔业船舶，应当编队生产并保持正常的通信联络。
第十七条 渔业船舶应当严格遵循航行、作业及锚泊的各项规则，遵守值班守则，做好航行、捕捞、轮机日志的记录工作。
第十八条 渔业船舶进出港口时，必须按规定办理进出港口签证，接受安全检查。
第十九条 渔业船舶严禁违章搭客，不得超载、超航区航行；严禁在恶劣天气中冒险航行、作业；严禁酒后驾驶。
第二十条 渔业船舶发现下列情况，应当迅速报告有关管理部门：
（一）助航标志或导航设施变异、失常；
（二）有碍航行、生产安全的障碍物或漂流物；
（三）其他有碍航行、生产安全的异常情况。
第二十一条 渔业船舶发生海损事故时，应当组织自救，并及时发出求助信号，同时以最迅速的方式将出事时间、地点、受损情况、救助要求及发生事故的原因，向所在单位或有关管理部门报告。
第二十二条 事故现场附近的船舶在收到求助信号或发现渔业船舶和人员遭遇危险时，在不严重危及自身安全的情况下，应尽力救助，并迅速向有关单位或有关管理部门报告本船的名称、呼号、位置和现场情况。
第二十三条 渔业船舶所在单位（含组织和个人）、主管部门或有关管理部门在接到求助报告后，应立即采取各种方式组织救助。有关单位和在事故现场附近的船舶，必须服从统一指挥。
第二十四条 遇险渔业船舶的所有者或经营者，对志愿和有效的救助者，应当按照《中华人民共和国海商法》的有关规定支付适当的报酬和酬金。
第二十五条 执行公务的船舶有救助遇险渔业船舶的义务。在救助工作取得有益效果后，遇险渔业船舶应当承担相应的救助费用。
地方财政对公务船舶在参与抢险救灾过程中所产生的费用，应当给予适当的补助。
第二十六条 渔业船舶之间以及渔业船舶与其他船舶之间发生海上交通事故时，应当及时报告有关管理部门处理，严禁斗殴或扣留对方的船员、物品，严禁故意撞击对方的船只。
渔业船舶之间发生的海上交通事故，由渔政渔港监督管理机构负责调查处理；渔业船舶与其他船舶之间发生的海上交通事故，由渔政渔港监督管理机构协助海上交通安全主管机构调查处理。
第二十七条 渔业船舶发生碰撞事故时，应将对方船名、船号以及发生事故的经过作详细记录，并保留有关证据。
第二十八条 渔业船舶的所有者、经营者和船员违反本办法规定，由渔政渔港监督管理机构按规定的权限给予处罚；涉及公安边防、港监、交通等有关管理部门职能的由有关管理部门依法处罚。
第二十九条 违反本办法第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十七条，渔业船舶有下列情形之一的，给予警告，责令改正，并可处200元以上1000元以下罚款：
（一）未按规定持有有效的船舶检验证书；
（二）未按规定持有渔业船舶国籍证书或渔业船舶登记证书；
（三）未按规定标写船名号；
（四）未按规定配齐持有有效证书的职务船员；
（五）未按规定持有有效的航行签证簿；
（六）未按规定配备或不正确填写航行、捕捞、轮机日志。
第三十条 违反本办法第十五条，渔业船舶未按规定配备合格的航行作业设备的，给予警告，责令改正，并可处100元以上1000元以下罚款。
第三十一条 违反本办法第十八条，渔业船舶未按规定办理进出港口签证的，处50元以上500元以下罚款。
第三十二条 违反本办法第十九条，渔业船舶违章搭客的，责令立即纠正，并可处200元以上1000元以下罚款；情节严重的扣留或吊销船长职务证书。
第三十四条 违反本办法第二十一条，渔业船舶遇险不及时报告，延误救险时间，造成重大人员伤亡或财产损失的，可扣留或吊销船长职务证书。
第三十五条 对玩忽职守、工作不力、延误救助时机而造成重大海损事故或重大财产损失的直接责任人员，应当追究其行政责任；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 本办法由市渔业行政主管部门负责解释。
第三十七条 本办法自2001年1月1日起施行。


2000年12月5日